II SA/Op 4/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od ostatecznej decyzji odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], Nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. S. od decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], Nr [...], w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 1 czerwca 2009r. J. S. po raz kolejny złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., dotyczący odmowy przyznania świadczenia pieniężnego osobom z tytułu pracy przymusowej. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, decyzją z dnia [...], Nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie odmowy przyznania J. S. świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. J. S., nie godząc się z zapadłą decyzją, złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, utrzymał decyzję własną z dnia [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego. Decyzja ta zawierała informację, że jest decyzją ostateczną i w toku instancji nie przysługuje od niej odwołanie. Jednocześnie skarżącego pouczono, że decyzja może być zaskarżona w przypadku jej niezgodności z prawem do właściwego miejscowo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Skargę wnosi się w dwóch egzemplarzach za pośrednictwem organu. Przedmiotowa decyzja doręczona została skarżącemu w dniu 29 września 2009r. Skarżący J. S., w dniu 23 października 2009r., nadał do organu pismo datowane na dzień 22 października 2009r. zatytułowane wniosek. W piśmie tym wnosił o: "ponowne rozpatrzenie sprawy Gdyż kierowanie sporu do rozstrzygnięcia Sadowego jest kosztowne co do mijej sytuacji finansowej i obecnego stanu zdrowia". W dalszej części wniosku J. S. dowodził, ze zasadnie dochodzi prawa do świadczenia pieniężnego, gdyż urodził się w czasie deportacji jego rodziców na terytorium [...], które to tereny przyłączono do Polski w czasie Kryzysu Sudeckiego. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał na fakt już dwukrotnego rozpoznania wniosku J. S. dotyczącego wznowienia postępowania i zapadłe w tym zakresie decyzje z dnia [...] oraz [...] Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] została prawidłowo doręczona stronie i zawierała właściwe pouczenie i stąd też złożenie przez stronę kolejnego wniosku o rozpoznanie sprawy przez organ administracji jest niedopuszczalne. Uzasadniał dalej organ, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a wyczerpanie tej możliwości przez stronę powoduje niedopuszczalność odwołania. Którą to niedopuszczalność organ stwierdza w drodze postanowienia. Z treścią powyższego postanowienia nie zgodził się J. S., który w złożonej skardze podnosił, że narusza ono w sposób rażący art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Skarżący podkreślał, że urodził się w warunkach niewolniczej pracy matki, która została przez Niemców przymusowo deportowana do miejsca, które było także okupowane przez II Rzeszę. Skarżący akcentował, że został uznany za osobę uprawnioną do uzyskania świadczenia z tytułu prześladowań zaliczonych do 5 kategorii przez Fundację Polsko-Niemieckie Pojednanie oraz Komisję Odwoławczą utworzoną zgodnie z § 19 ustawy federalnej "Pamięć, Odpowiedzialność i Przyszłość" z dnia 2 sierpnia 2000r. Zauważył nadto, że ciągle zachodzą podstawy do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem odnalazł nowe dokumenty, które przedłożył organowi. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwanej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję (postanowienie) wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może taką decyzję (postanowienie) uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. S. od decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...], w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ona kryterium legalności. Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (j.t. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Stosownie zaś do § 3 tegoż artykułu od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Sytuacja przewidziana tym ostatnio przytoczonym przepisem zachodzi w niniejszej sprawie. Prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego i wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, Do rozpoznania sprawy wszczętej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań w ten sposób, że za wyjątkiem art. 129 § 1 K.p.a., art. 132 K.p.a., 133 K.p.a. i 136 zdanie ostatnie K.p.a. oraz art. 138 § 2 i 3 K.p.a., inne jego przepisy dotyczące odwołań stosuje się wprost. Powyższe oznacza zatem, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym stanowi art. 127 § 3 K.p.a. inicjuje w istocie postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może być ono uruchomiane tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – odwołania, w przedmiotowej sprawie wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniesienie odwołania od konkretnie oznaczonej decyzji wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zakończonej decyzją nieostateczną. Postępowanie odwoławcze rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ rozpoznający ponownie sprawę obowiązany jest ocenić, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją nieostateczną (odwołanie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Powyższe wynika jednoznacznie z przepisu art. 134 K.p.a, który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjęta w art. 134 K.p.a. kolejność, w jakiej organ odwoławczy winien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007r., sygn. akt I OSK 1661/06; LEX nr 425381). Podmiotowy charakter niedopuszczalności odwołania, w tym i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 21 września 2001r., I SA 335/00, niepubl.). Sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W związku z powyższym zauważyć należy, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania (por. komentarz do art. 134 K.p.a. pod red . prof. B. Adamiak). Z art. 134 K.p.a wynika zatem jednoznacznie, że w przypadku, gdy czynności postępowania wstępnego sensu stricto ujawnią wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych dotyczących wniesionego odwołania, a to niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia organ II instancji zobowiązany jest do stwierdzenia, w formie postanowienia, niedopuszczalności wniesienia odwołania, bądź stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi odwoławczemu żadnej swobody, ani wyboru w zakresie sposobu postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że lektura akt administracyjnych, jak również analiza treści zaskarżonego postanowienia wskazują na to, że organ uprawniony do ponownego rozpoznania wniosku (odwołania) analizował przesłanki formalne dotyczące skutecznego wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją organu. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie ustalił w sposób prawidłowy, że pismo skarżącego zatytułowane "Wniosek" z dnia 22 października 2009r. ze względu na jego treść i zawarte w nim sformułowania nie mogło zostać uznane za skargę na decyzję ostateczną tego organu z [...] W piśmie z dnia 22 października 2009r. skarżący wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż kierowanie sporu do rozstrzygnięcia sądowego jest kosztowne. Ustalenie zatem przez organ, iż skarżący wniósł ponowny wniosek o rozpoznanie tej samej sprawy (kolejne drugie niejako "odwołanie"), która została zakończona ostateczną decyzją organu (w wyniku uprzednio złożonego pismem z dnia 17 sierpnia 2009r. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) nakładało na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności. Rozpoznanie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie ponownego wniosku skarżącego z dnia 22 października 2009r. o rozpoznanie sprawy naruszałoby rażąco zasadę dwuinstancyjności i spowodowałoby, że postępowanie administracyjne stałoby się trójinstancyjne. Stąd też złożenie przez stronę kolejnego wniosku o rozpoznanie tej samej sprawy przez organ administracji jest niedopuszczalne. Wobec powyższego, organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił istnienie negatywnej przesłanki przedmiotowej, o której stanowi art. 134 K.p.a. i postanowieniem mającym wyłącznie charakter procesowy, wydanym w trybie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. .