II SA/Op 4/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 10 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentu z akta administracyjnych postanawia odrzucić skargę. 4 Pismem z dnia 30 listopada 2011 r., J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, zatytułowaną "Zażalenie", na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 10 listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentu z akta administracyjnych. Wskazał w nim, że zwracał się o wydanie kserokopii pisma z Prokuratury Rejonowej [...] z dnia 4 października 2010 r. Organ odpowiadał mu, że wydanie tego pisma uzależnione jest od woli Prokuratury, a Prokuratura, iż stanowisko organu w kwestii udostępnienia mu żądanych kserokopii z akt sprawy nie leży w jej gestii. Podniósł, że pisma organu odnośnie wydania dokumentu z akt sprawy wprowadziły go błąd, gdyż wcześniej nie powoływały przepisu prawnego uzasadniającego odmowę wydania żądanego dokumentu. Odpowiadając na skargę, pismem z dnia 30 grudnia 2011 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg korespondencji ze skarżącym, w której wyjaśniał, że o kserokopię pisma z dnia 4 października 2010 r., skarżący powinien był się zwrócić do Prokuratury, było ono bowiem kierowane przez Prokuraturę do ZUS. Ponadto wskazał, że skarżący wezwany przez ZUS do podania informacji do jakich celów jest mu niezbędne żądane pismo, odpowiedział, że do przeliczenia emerytury. Organ przeto nie uznał tego powodu za równoznaczny z wystąpieniem przesłanki ważnego interesu strony, który uzasadniałby zastosowanie art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zezwalającego na wydanie kopii dokumentu z akt administracyjnych Organ podał też, że żądne pismo jest w aktach ZUS i przy określaniu podstawy wymiaru świadczenia będzie brane pod uwagę z urzędu, jeśli okaże się, że ma ono znacznie w tym zakresie. Stąd zaskarżonym postanowieniem odmówił wydania żądanego dokumentu w oparciu o art. 73 § 2 K.p.a. i pouczył stronę o prawie złożenia zażalenia do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przepis art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wymienia enumeratywnie przesłanki do odrzucenia skargi, do których należą: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Ta ostatnia przesłanka występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zauważyć należy, iż w doktrynie podkreśla się pierwszeństwo weryfikacji aktu na drodze administracyjnej przed weryfikacją w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 428-429). Obowiązek wyczerpania przed wniesieniem skargi do sądu przysługujących środków zaskarżenia w toku instancji wynika z założenia, że Sąd nie wyręcza organów administracji wyższego stopnia i nie narusza podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowionej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., z której wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracyjne. Rangę tej zasady potwierdza art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Realizacja omawianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zapewniona została m.in. w art. 127 K.p.a., statuujacym prawo strony do wniesienia od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołania tylko do jednej instancji, przy czym organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ. Odczytując przywołany art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w kontekście wspomnianych wyżej przepisów procedury administracyjnej należy stwierdzić, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać skutecznie wszczęte, jeśli od decyzji organu pierwszej instancji nie zostało wniesione odwołanie, a od postanowienia zażalenie, czyli jeśli nie został wyczerpany środek zaskarżenia przysługujący w zwykłym toku instancji, określony w art. 52 § 2 P.p.s.a. Odnotować w tym miejscu trzeba, że wyjątek w tym względzie stanowi uprawnienie prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich w sytuacji, gdy podmioty te nie brały udziału w postępowaniu, dla których ustawodawca przewidział sześciomiesięczny termin zaskarżenia od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej (art. 53 § 3 P.p.s.a.), uniezależniając przy tym wniesienie skargi od wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a. in fine). W orzecznictwie wskazuje się, że powodem wydłużenia w stosunku do tych podmiotów terminu wniesienia skargi, jak i wyłączenia spełnienia warunku dopuszczalności skargi do sądu w postaci wyczerpania środków zaskarżenia, była okoliczność, iż prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich z reguły nie biorą udziału w postępowaniu administracyjnym, a konieczne jest umożliwienie im zakwestionowania w interesie publicznym lub w imię ochrony praw obywatelskich takich działań organów administracji publicznej, które naruszają prawo (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006r., nr 3, poz. 68). Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd zważył, iż wniesiona skarga dotyczy postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, a zatem postanowienia organu, który – stosownie do treści art. 74 § 2 K.p.a.– był w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organem pierwszej instancji w sprawie wydania z akt sprawy kopii (odpisu) dokumentu z akt administracyjnych. W myśl art. 144 K.p.a. w związku z art. 127 § 2 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale zatytułowanym "Zażalenia", do zażaleń na postanowienia mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, a zatem od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu będzie służyło zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia, w postępowaniu administracyjnym, w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu, jako terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu, jest na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 2009 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), Prezes Zakładu. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący bez wyczerpania toku postępowania odwoławczego, przewidzianego w art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 74 § 2 K.p.a. i 144 K.p.a., zaskarżył postanowienie organu podjęte w pierwszej instancji do tut. Sądu. Wprawdzie postanowienie z dnia 10 listopada 2011 r. o odmowie wydania kopii dokumentu z akt administracyjnych nie zawierało odpowiedniego pouczenie o przysługującym od niego zażaleniu oraz terminie i trybie jego wniesienia, jednak na takie postanowienie, jak już wyżej wskazano, nie służy od razu skarga, czy zażalenie do sądu administracyjnego, gdyż nie istnieje prawna możliwość skarżenia do sądu administracyjnego postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji bez wyczerpania służących stronie środków zaskarżenia. Tym samym nie został spełniony warunek formalny dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikający z art. 52 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżący został błędnie pouczony przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu o trybie i sposobie zaskarżenia postanowienia o odmowie wydania kopii dokumentu z akt administracyjnych. Zgodnie natomiast z art. 112 K.p.a. i przyjętym orzecznictwem sądów, błędne pouczenie, co środków zaskarżenia danego aktu administracyjnego, nie może szkodzić stronie, która stosowała się do tego pouczenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05, System Informacji Prawnej Lex nr 188813, publikowany OSP 2008, z.6, s. 66: "Fakt mylnego pouczenia strony o trybie i sposobie złożenia winiosku o ponowne rozpoznanie sprawy (podobnie jak i o trybie i terminie wniesienia odwołania czy zażalenia) nie wpływa na bieg terminu do wniesienia tego środka, lecz może stanowić podstawę do przywrócenia terminu." Podobnie stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r., System Informacji Prawnej Lex nr 674477 "Błędne pouczenie w zaskarżonej decyzji o przysługującym od niej środku odwoławczym może być jedynie podstawą do złożenia wniosku o przywrócenie terminu." Instytucję przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnej, w tym do wniesienia zażalenia, regulują przepisy art. 58 K.p.a. do 59 K.p.a. Według nich strona może złożyć do organu wniosek o przywrócenie terminu, któremu uchybiła bez swojej winy (np. na skutek błędnego pouczenia organu), dokonując jednocześnie czynności dla której określony był termin. Z przedstawionych wyżej względów skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu, stąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. ----------------------- 1