II SA/Op 418/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Opole na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie egzekucji opłat za parkowanie pojazdów 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Gminy Opole kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi Gminy Opole – Miejski Zarząd Dróg w Opolu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylono w całości postanowienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu z 1 grudnia 2008 r. w sprawie nie uznania zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego. Wydanie tych postanowień poprzedziło postępowanie egzekucyjne w administracji o następującym przebiegu. Gmina Opole reprezentowana przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu wystawiła w dniach od 2 kwietnia 2008 r. do 8 kwietnia 2008 r. tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...], z których wynikało, że zobowiązanego A. B. obciąża dług z tytułu opłat za parkowanie pojazdów samochodowych, w okresie od 8 stycznia 2003 r. do 24 czerwca 2004 r. Łączna należność z tytułu dochodzonych opłat parkingowych wynosiła 3280 zł. Ponadto tytułem kosztów upomnienia wierzyciel dochodził kwoty 158, 40 zł. Tytuły wykonawcze skierowano pierwotnie do Prezydenta Miasta Opola jako organu egzekucyjnego. W oparciu o te tytuły dokonano zajęcia rachunku bankowego dłużnika w [..] w K. Zobowiązany A. B. pismem bez daty wniósł 15 maja 2008 r. zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, powołując się na art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzuty te zostały doręczone wierzycielowi Gminie Opole – Miejski Zarząd Dróg w Opolu, celem zajęcia stanowiska, co do zgłoszonych zarzutów. Pismem z dnia 29 maja 2008 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu uznał zarzuty za uzasadnione i wniósł o zwrot tytułów wykonawczych, co też nastąpiło za pismem Prezydenta Miasta Opola z 3 czerwca 2008 r. W dniach od 26 czerwca 2008 r. do 1 lipca 2008 r. wierzyciel Gmina Opole – Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu wystawił ponownie tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...], w których wykazywał zobowiązanie A. B. z tytułu opłat parkingowych, ponownie na łączną kwotę 3280 zł oraz tytułem kosztów upomnienia kwotę 158,40 zł. Wymienione tytuły wykonawcze skierowano do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu, właściwego dla miejsca zamieszkania zobowiązanego. W dniu 11 sierpnia 2008 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego dłużnika, ponownie w [...] w K. O dokonanym zajęciu zobowiązany został zawiadomiony w dniu 14 sierpnia 2008 r. w dniu 21 sierpnia 2008 r. Z kolei do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo ( bez daty ), w którym zobowiązany A. B. wniósł zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego. Zawiadomieniem z 9 września 2008 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu, powołując się na przepis art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązał wierzyciela Miejski Zarząd Dróg w Opolu do zajęcia stanowiska co do wniesionych zarzutów, z pouczeniem, że brak stanowiska wierzyciela spowoduje zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych objętych zarzutami. W zakreślonym przez organ egzekucyjny terminie wierzyciel złożył wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej, podnosząc, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w analogicznej sprawie. Postanowieniem z 29 października 2008 r. organ egzekucyjny na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "umorzył ze względu na bezprzedmiotowość wszczęte na wniosek wierzyciela Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do zobowiązanego A. B.". W uzasadnieniu organ egzekucyjny zauważył, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych zakończyło się wobec całkowitego wyegzekwowania dochodzonej przez wierzyciela należności w dniu 9 września 2008 r. Pismem z 4 listopada 2008 r. Miejski Zarząd Dróg w Opolu wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego załączając stanowisko wierzyciela, co do wniesionych zarzutów. Pismem z 19 listopada 2008 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu pouczył wierzyciela, że rozstrzyganie i zajmowanie stanowiska, co do zgłoszonych zarzutów, następuje w formie postanowienia. Odwołano się przy tym do treści art. 34 § 1, § 1a i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z 1 grudnia 2008 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu uznał zarzuty zobowiązanego za bezzasadne. W uzasadnieniu podniósł, że wymogi zawarte w art. 27 § 1 ustawy egzekucyjnej zostały spełnione. Upomnienie doręczono zobowiązanemu listem poleconym, a dowód doręczenia załączono do tytułu wykonawczego. Podkreślono, że do dochodzenia roszczeń z tytułu opłat parkingowych – wbrew treści zarzutów – nie ma zastosowania Kodeks cywilny, lecz art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Podkreślono, że właściwym organem egzekucyjnym jest w tej sprawie Drugi Urząd Skarbowy w Opolu. Dalej podkreślono, że Zarząd Drogi jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku uiszczenia opłat za parkowanie. Obowiązek zapłaty należności wynika z wystawionego wezwania do zapłaty. Wezwania te w 2003 r. znajdowały oparcie w art. 13 ust. 2 a ustawy o drogach publicznych, natomiast wezwania z 2004 r. miały podstawę prawną w art. 13 f ust. 1 tejże ustawy. Zaznaczono także końcowo, że ustalenie osoby zobowiązanego nastąpiło w oparciu o nr rejestracyjny pojazdu, pochodzący z notatki służbowej kontrolera Strefy Płatnego Parkowania w Opolu, będącej poświadczeniem wystawienia wezwania do zapłaty i umieszczenia go za wycieraczką przedniej szyby samochodu zobowiązanego. Postanowienie wierzyciela doręczono organowi egzekucyjnemu i zobowiązanemu. Pismem datowanym 15 grudnia 2008 r. A. B. wniósł bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenie na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Na zażaleniu znajduje się prezentata biura organu odwoławczego z datą "19 grudnia 2008 r." Zażalenie to zostało 23 grudnia 2008 r. przekazane wierzycielowi w trybie art. 129 K.p.a. w zw. z art. 17 i 18 ustawy egzekucyjnej, przy piśmie SKO w Opolu z 19 grudnia 2008 r. Przekazując zażalenie wraz z aktami sprawy Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg pismem z 8 stycznia 2009 r. podtrzymał stanowisko co do wniesionych zarzutów, zaznaczając, że zobowiązany, mimo pouczenia, wniósł zażalenie bezpośrednio do organu odwoławczego. Zaskarżonym postanowieniem z [...], nr [...] organ odwoławczy uchylił postanowienie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z 1 grudnia 2008 r., nr [...] i umorzył postępowanie I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Po przedstawieniu przebiegu postępowania egzekucyjnego od wystawienia upomnienia do wniesienia zażalenia przez zobowiązanego na stanowisko wierzyciela, co do zgłoszonych zarzutów, organ odwoławczy odwołał się do treści art. 2 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu podkreślono, że egzekucja administracyjna w rozpatrywanej sprawie oparta jest o regulację art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiącą, iż korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust.1). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3), ustalając jednocześnie wysokość stawek opłaty i sposób jej pobierania (art. 13 ust 4). Opłatę pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi. W mieście Opole strefy płatnego parkowania ustalone zostały Uchwałą Nr XXI/193/03 Rady Miasta Opola z dnia 10 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie Miasta Opola (Dz. Urz. Woj. Opól. Nr 104, poz. 2060 z późn. zm.). Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru; wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 i § 5 pkt 1). Do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną tego obowiązku (art. 27 § 3). Odpowiadając na postawione sobie pytanie o status Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 13b ust. 7 ustawy opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi. Przepis art. 19 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi, iż zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zarządcą dla dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu (a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie) zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (ust 5). Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1). Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu posiada z urzędu wiedzę, że Miejski Zarząd Dróg w Opolu jest jednostką organizacyjną Prezydenta Miasta Opola. Dyrektor tej jednostki działa zatem w imieniu Prezydenta Miasta Opola. Konsekwencją takiego rozwiązania jest okoliczność, że organ ten występuje w przedmiotowym postępowaniu w podwójnej roli: jako wierzyciel (Dyrektor MZD działa tylko w jego imieniu) i jako organ egzekucyjny. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg zajmujący w sprawie stanowisko działał jako wierzyciel. Potwierdzeniem takiej konstatacji jest nie tylko przywołana podstawa prawna zaskarżonego postanowienia: art. 34 § 1 kpa, po myśli którego zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca, ale również fakt, że w tytułach wykonawczych jako organ egzekucyjny wskazano Drugi Urząd Skarbowy w Opolu. Organ wskazał też na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w przypadku, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to jeden i ten sam podmiot, przeprowadzenie procedury przewidzianej w art 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest oczywiście bezprzedmiotowe, gdyż nie tylko nie chroni uprawnień zobowiązanego, ale narusza nadto interesy wierzyciela, prowadząc do przedłużenia czasu trwania postępowania egzekucyjnego. W związku z tym nie ma uzasadnionych podstaw do stosowania przez organ egzekucyjny trybu uprzedniego uzyskiwania stanowiska wierzyciela, czyli swojego stanowiska, w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, bowiem samo wystawienie tytułu wykonawczego przez wierzyciela, będącego zarazem organem egzekucyjnym, implikuje twierdzenie, że wierzyciel uznaje istnienie podstawy prawnej egzekwowanej należności. W takiej sytuacji celowe jest, aby zarzuty zobowiązanego rozpoznać, i wydać stosowne postanowienie, od razu na podstawie przepisu art. 34 § 4 ustawy. Dalej organ odwoławczy wyraźnie zaakcentował, że działa w sprawie jako organ nadzorczy. Zgodnie bowiem z art. 23 § 1 i § 3 ustawy egzekucyjnej nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Wobec organów egzekucyjnych będących organami samorządu terytorialnego (tu: Prezydenta Miasta Opola, a nie, jak błędnie przyjęto - II Urzędu Skarbowego w Opolu) nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje samorządowe kolegium odwoławcze. Organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne oraz organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (§ 4). W myśl art. 18 u.p.e.a. w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ u.p.e.a. nie zawiera katalogu rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy, należy stosować regulację art. 138 kpa. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji poprzez umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego. Powołując się na przepis art. 105 K.p.a., SKO zauważyło, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle albo kiedy nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Podkreślono, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w przypadku, kiedy wierzyciel i organ egzekucyjny to ten sam podmiot, a organ egzekucyjny wydał postanowienie w przedmiocie zarzutów jako wierzyciel, to przeprowadzone postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniosła do Sądu Gmina Opole – Miejski Zarząd Dróg w Opolu. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez uznanie, że organem właściwym do prowadzenia egzekucji jest Prezydent Miasta Opola oraz naruszenie art. 105 K.p.a. przez uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Wskazując na powyższe strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zobowiązania organu odwoławczego do "merytorycznego rozpoznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji" oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że właściwość organu egzekucyjnego wynika z miejsca zamieszkania zobowiązanego. Jest nim miejscowość K., należąca do Gminy Ł. Ta ostatnia nie prowadzi postępowania egzekucyjnego, dlatego właściwy jest dla niej Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu. Przekazując zażalenie dłużnika wierzyciel omyłkowo przedstawił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu także dokumenty zakończonego wcześniej postępowania egzekucyjnego, które prowadził Prezydent Miasta Opola. Zdaniem strony wnoszącej skargę SKO nie zauważyło, że dłużnik nie mieszka w Opolu. Dlatego organ egzekucyjny i wierzyciel nie są tożsami. Podkreślono końcowo, że znajduje oparcie w przepisach zajęcie przez wierzyciela stanowiska, co do wniesionych zarzutów, dlatego postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe, a organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę co do istoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Podkreślił, że kwestią sporną jest tylko to, czy wydanie przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, zakwestionowanego postanowienia uprawnia Gminę Opole do bycia stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ odwoławczy uważa, że Gmina Opole nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., co powoduje brak legitymacji procesowej przed sądem. Odwołując się do orzecznictwa wskazano w odpowiedzi, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji ( postanowienia ), niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowego. Zajmując 26 listopada 2009 r. stanowisko, co do treści złożonej odpowiedzi na skargę, strona skarżąca dodatkowo podniosła, że nie istnieje tożsamość organu egzekucyjnego i wierzyciela. Tym pierwszym jest Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu. Podniesiono, że zaskarżone zażaleniem postanowienie nie jest aktem administracyjnym wydanym przez organ samorządu terytorialnego, lecz zajęciem przez wierzyciela stanowiska w sprawie wniesionych zarzutów. Pismem procesowym z 5 stycznia 2010 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu cofnął skargę odwołując się do wyroku WSA w Opolu z 18 sierpnia 2009 r. w sprawie II SA/Op 192/09 i w sprawie II SA/Op 193/09, którymi uznano uchwały Rady Gminy Opole z 25 stycznia 2001 r. i z 26 czerwca 2003 r. za nieważne i nie podlegające wykonaniu. Przed doręczeniem odpisu tego pisma procesowego organowi odwoławczemu i uczestnikowi postępowania strona skarżąca wniosła 13 stycznia 2010 r. pismo, w którym cofnęła pismo cofające skargę. W tym ostatnim piśmie zaznaczono, że orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie dotyczą całości dochodzonych opłat za parkowanie, gdyż część zdarzeń miała miejsce w 2004 r., gdy obowiązywała uchwala nr XX!/193/03 Rady Miasta Opola z 10 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania (...). Dotyczy to w szczególności tytułów wykonawczych oznaczonych kolejnymi numerami [...], [...] i [...]. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd z urzędu w trybie art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał organ egzekucyjny do przedłożenia kompletnych akt postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Dlatego od razu trzeba zaznaczyć, że nawet przy uwzględnieniu skargi Sąd nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznie załatwiających postępowanie administracyjne. Kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana przez Sąd, w tak zakreślonych granicach kognicji, po poddaniu ocenie przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania, dała podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. I. Art. 26 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa moment wszczęcia egzekucji administracyjnej (por. art. 26 § 1 i § 5). Przepisy te dotyczą jednak egzekucji administracyjnej, od którego to pojęcia odróżnia się postępowanie egzekucyjne. Egzekucja administracyjna oznacza czynności egzekucyjne. Natomiast postępowanie egzekucyjne oznacza postępowanie prowadzone przez organ egzekucyjny, w ramach którego dochodzi do zastosowania czynności egzekucyjnych. W konsekwencji aktualny jest pogląd, że postępowanie egzekucyjne zostaje wszczęte z chwilą złożenia przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji, z tym wyjątkiem, że jeśli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, to dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień wystawienia tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy to szczególny dokument i to nie tylko dlatego, że mocą rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137 poz. 1541 ze zm.) wydanego na podstawie art. 26 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej, określono ściśle urzędowy wzór tytułu wykonawczego, ale także dlatego, że jest wystawiany przez wierzyciela. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym funkcjonują różnego rodzaju dokumenty. Przy tym przepisy ustawy egzekucyjnej wyraźnie uzależniają powstanie skutku prawnego od doręczenia dokumentu ( np. doręczenia upomnienia – art. 27 § 3 w zw. z art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Tak też jest w przypadku tytułu wykonawczego, który według literatury przedmiotu i orzecznictwa nie ma przymiotu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 kpa. Nie można go uznać za decyzję nawet wówczas, gdy jest on pierwszym dokumentem, w którym stwierdzono, że na zobowiązanym ciąży określony obowiązek (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowo - administracyjne Warszawa 1992, s. 318, a także wyrok NSA z 30 października 1998r. sygn. I SA/Wr 1249/96 opubl. w Lex Polonica Maxima). Dlatego tytuł wykonawczy będący podstawą egzekucji administracyjnej "jest jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego" – por. wyrok NSA z 25 października 1996r. sygn. I SAB 1/96 opubl. w systemie informacji prawnej LEX. Zatem prawidłowość wystawionego tytułu wykonawczego i dopuszczalność prowadzenia na jego podstawie egzekucji administracyjnej powstają z chwilą złożenia tytułu w organie egzekucyjnym. W tej dacie oceniany jest tytuł wykonawczy co do wymogów formalnych ( art. 27, 27a –c, 28 i 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i także w tej dacie badana jest z urzędu dopuszczalność egzekucji ( art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z powyższych rozważań wynika w konsekwencji, że zasadą jest, iż datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji zawartego w tytule wykonawczym. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na wniosek, albo z urzędu. Z wnioskiem o wszczęcie egzekucji występuje wierzyciel, realizując obowiązek nałożony w art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjny, bo wówczas przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego ( art. 26 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Datą wszczęcia postępowania na wniosek strony ( co ma miejsce w przypadku wniosku strony adresowanego do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu), jest data czynności, którą jest doręczenie organowi egzekucyjnemu wniosku o wszczęcie egzekucji. To, że wniosek ten zawarty jest w treści tytułu wykonawczego jest tylko konsekwencją przyjętego trybu wystawiania tytułów wykonawczych (por. rozporządzenie Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Warto też zwrócić uwagę, że tytuł wykonawczy musi spełniać wymagania określone w art. 27 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skutkiem braku któregokolwiek z elementów wskazanych w przepisach o zasadach wystawienia tytułu wykonawczego jest niedopuszczalność egzekucji (por. wyrok NSA z 6 maja 1998r., SA/Sz 1497/97). Trzeba też zwrócić uwagę, że nie jest dopuszczalne uzupełnienie braku tytułu wykonawczego w piśmie wierzyciela skierowanym do organu egzekucyjnego, albo też modyfikacja tytułu wykonawczego przez wierzyciela w toku badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji. II. Zgodnie z art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W uchwale z 25 czerwca 2007 r. sygn. akt I FPS 4/06 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podniósł, że wykładnia gramatyczna cytowanego przepisu nie nastręcza większych trudności i prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sytuacji zgłoszonych zarzutów wskazanych w tym przepisie organ egzekucyjny rozpatruje je po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, przy czym w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Zastosowanie zatem wyłącznie wykładni gramatycznej prowadziłoby do wniosku, że w sytuacji gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, organ egzekucyjny przed rozpatrzeniem zarzutów musiałby uzyskać stanowisko wierzyciela, a więc "uzyskać stanowisko od samego siebie" w zakresie zgłoszonych zarzutów. Dalej rozszerzony skład NSA podkreślił, że słusznie stwierdzono w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Sz 359/05, że: "(...) U podstaw regulacji prawnej, wymagającej uzyskania przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela w zakresie zasadności zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, leży niewątpliwie uznanie przez ustawodawcę potrzeby uzyskania - przed rozpatrzeniem zarzutów przez sam organ egzekucyjny, do którego zarzuty zostały zgłoszone - wypowiedzi w tym zakresie samego wierzyciela, będącego przecież «dysponentem» postępowania egzekucyjnego, skoro to na jego wniosek i na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przezeń, zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w art. 27 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny obowiązany jest wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne (art. 26 § 1 ustawy), samemu będąc uprawnionym jedynie do badania jego dopuszczalności, nie zaś do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przyjęta przez ustawodawcę forma postanowienia, w jakiej stanowisko w sprawie zgłoszonych zarzutów winien zająć wierzyciel, poddanie tego stanowiska kontroli instancyjnej, a w konsekwencji także kontroli sądowoadministracyjnej, wskazuje jednoznacznie na ratio legis takiego unormowania, w szczególności przy uwzględnieniu zasady, że wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów opartych na podstawach określonych w art. 33 pkt 1-5 ustawy jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Jest oczywistym, że potrzeba uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji nie występuje w sytuacji, gdy egzekucja została wszczęta z urzędu przez organ egzekucyjny będący zarazem wierzycielem, na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, a więc przez jeden i ten sam podmiot, co oznacza też, iż nie zachodzą podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu - najpierw jako wierzyciel i oddzielnie - jako organ egzekucyjny. Nie budzi wątpliwości założenie, że celem omawianej regulacji prawnej jest poddanie kontroli instancyjnej oraz, na dalszym etapie, kontroli sądowo-administracyjnej stanowiska wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym, skoro organ egzekucyjny związany jest takim stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w przepisie art. 33 pkt 1-5 tej ustawy, oraz umożliwienie zobowiązanemu podjęcia polemiki z takim stanowiskiem wierzyciela. Założyć także należy, że celem wprowadzenia, znowelizowanym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368) przepisem art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tego dodatkowego etapu w postępowaniu egzekucyjnym, tj. uzyskiwania stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie do organu odwoławczego, a na postanowienie organu odwoławczego - skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie było przedłużanie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy zarzuty zobowiązanego mogą zostać rozpoznane od razu przez organ egzekucyjny w postanowieniu w sprawie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, na które przysługują mu takie same środki zaskarżania jak na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. III. Powyższe wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odnoszą się jednak do stanu faktycznego sprawy, w której wierzycielem jest Gmina Opole, a organem egzekucyjnym jest Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Opolu. Dlatego rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zawarte w zaskarżonym postanowieniu - co do zasady trafne - nie dotyczą okoliczności rozpoznawanej sprawy. Na tle środka obrony służącego zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jakim są zarzuty, trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9) ustawy tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Jest to szczególny środek zaskarżenia, służący tylko zobowiązanemu, choć zabezpieczający interes wierzyciela przez konieczność uzyskania jego stanowiska przed rozpatrzeniem zgłoszonego zarzutu. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 33 cyt. ustawy wymienia enumeratywnie przyczyny mogące stanowić podstawę zarzutów, a powołanie innej, niż określona w tym przepisie przyczyny nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia. Zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 przyczyn podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 § 1 - § 5 ustawy. Lektura całego unormowania art. 34 ustawy prowadzi do wniosku, iż organ egzekucyjny nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie złożonych zarzutów, tak długo dopóki wierzyciel nie wyrazi w przewidzianej prawem formie (postanowienie) swego stanowiska w tym przedmiocie, niezależnie od tego jakie by ono nie było. Wierzyciel może wyrazić swoje stanowisko w oparciu o art. 34 § 1 ustawy (w zakresie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 34 § 1 pkt 1 - 5 stanowisko wierzyciela będzie wiążące dla organu, w pozostałych przypadkach organ egzekucyjny ocenia zasadność stanowiska wierzyciela) lub w oparciu o art. 34 § 1a tej ustawy. W każdym przypadku będzie to dokonana w formie postanowienia wypowiedź wierzyciela, który albo zgodzi się z zarzutami, albo wskaże na ich niezasadność (art. 34 § 1 u.p.e.a.) albo stwierdzi, iż zarzuty są niedopuszczalne (art. 34 § 1a u.p.e.a.). Postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów należy uznać za jedną z możliwych form wypowiedzenia się wierzyciela w tym przedmiocie, z tym, że prawo do wypowiedzenia takiego stanowiska uzależnione jest od charakteru zarzutu, a może to mieć miejsce albo w sytuacji, gdy zarzut jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu (administracyjnym, podatkowym, czy sądowym) albo, gdy zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej określoną w orzeczeniu wysokość. Zasadą wynikającą z art. 17 § 1 ustawy jest, że każde rozstrzygnięcie i stanowisko wierzyciela lub organu egzekucyjnego dotyczące postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, jeżeli ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, nie są jak w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięciami incydentalnymi i rozstrzygają o meritum sprawy, a przysługujące na nie zażalenia stanowią niezbędny instrument ochrony prawnej podmiotów i uczestników postępowania egzekucyjnego. Stanowiskiem wierzyciela jest jego wypowiedź dokonana zarówno na podstawie art. 34 § 1, jak też na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a., choć w tym przypadku stanowisko przyjmuje określoną treść, to od obu wydanych na wskazanych podstawach prawnych postanowień przysługiwać będzie środek odwoławczy w formie zażalenia. Z istoty przyjętego w art. 34 § 1 i § 1a u.p.e.a. rozwiązania wynika, że stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów stanowi niezbędną informację dla organu egzekucyjnego i warunek rozstrzygnięcia postanowieniem o tych zarzutach. Jest więc oczywiste, że za bezprzedmiotowe należy uznać postanowienia wydane na podstawie wskazanych przepisów, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to ten sam podmiot (vide: cyt. uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2007 r. I FPS 4/06 oraz Z. Leoński, op. cit. str. 117). Jak już jednak wyżej zaznaczono taka konstatacja nie dotyczy okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Wynika to jednoznacznie z akt postępowania egzekucyjnego, które przedłożono w komplecie dopiero na etapie postępowania sądowego. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien uwzględnić też okoliczność, iż prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawach II SA/Op 192/09 i II SA/Op 193/09 stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Opola z 25 stycznia 2001 r., nr XXXVI/491/01 i z 26 czerwca 2003 r., nr XVI/126/03 w przedmiocie wprowadzenia opłat, ustalenia stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta Opola. W obu orzeczeniach wskazano, że uchwały Rady Miasta Opola zostały wydane w oparciu o delegację ustawową, która naruszała zasady konstytucyjne. Znalazło to wyraz w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/2002. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza usunięcie jej z obrotu prawnego ex tunc. W razie wątpliwości co do zachowania terminu wniesienia zażalenia przez zobowiązanego, organ odwoławczy wyjaśni tą też okoliczność stosownym wywiadem. Wniesienie zarzutów i rozpatrywanie stanowiska wierzyciela nie wyłącza oczywiście możliwości modyfikacji wniosków o wszczęcie egzekucji zawartych w tytułach wykonawczych. To wierzyciel bowiem jest inicjatorem postępowania tak co do zasady, jak i jego zakresu ( por. uwagi wyżej w pkt I oraz pisma procesowe strony skarżącej z 5 stycznia 2010 r. i 13 stycznia 2010 r. ). Z powyższych względów skarga podlegała uwzględnieniu.