II SA/Op 419/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2020 r. sprawy ze skargi Zarządcy przymusowego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą [...] (obecnie Syndyk masy upadłości A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości z siedzibą w [...]) na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 9 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w zakresie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Zarządcę Przymusowego A Sp. z o.o. w [...] (zwanego dalej: skarżąca, Spółka) jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z 9 września 2019 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu z 24 lipca 2019 r., nr [...], o nałożeniu na A Sp. z o.o. w [...] grzywny w celu przymuszenia. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: W wyniku przeprowadzonej w Spółce A kontroli w dniach: 27, 11 i 16 kwietnia, 23 maja, 5, 14, 19 oraz 27 czerwca 2018 r., inspektor pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu, wydał nakaz z dnia 13 lipca 2018 r., nr [...], który zawierał decyzję nakazującą wykonanie aktualnych badań i pomiarów instalacji elektrycznej w zakresie skuteczności ochrony przeciwporażeniowej podstawowej i przy uszkodzeniu, w zakładzie w [...] przy ul. [...]. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.), z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Jako podstawę prawną wydanego nakazu wskazano art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 623) oraz art. 207 § 2 pkt 1, art. 214 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917, z późn. zm.), § 3, § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650, z późn. zm.). W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach: 10, 17, 23, 31 sierpnia; 7 września; 16, 26, 30, 31 października 2018 r. inspektor pracy stwierdził, że mimo upływu terminu pracodawca nie wykonał ww. nakazu. W związku z powyższym skierował upomnienie nr [...], z pouczeniem, że wskazane obowiązki należy wykonać w ciągu 7 dni od dnia doręczenia. W czasie kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniach 22 i 28 maja 2019 r. inspektor stwierdził, że mimo doręczonego upomnienia decyzja nr [...] nakazu z dnia 13 lipca 2018 r. nadal nie została wykonana. Wobec powyższego, inspektor pracy wszczął postępowanie egzekucyjne doręczając Spółce, tytuł wykonawczy [...] z dnia 24 lipca 2019 r., nr [...] wraz z postanowieniem z dnia 24 lipca 2019 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 1.000 zł. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm, zwanej dalej u.p.e.a.). W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji podał, że wysokość grzywny została ustalona z uwzględnieniem przepisów art. 121 u.p.e.a., tak aby stanowić dla zobowiązanego skuteczny bodziec do wykonywania egzekwowanych obowiązków. Przy ustalaniu jej wysokości organ wziął pod uwagę rodzaj egzekwowanego obowiązku oraz jego znaczenie dla bezpieczeństwa i zdrowia zatrudnionych u pracodawcy pracowników. Organ zwrócił uwagę na możliwość umorzenia grzywny na podstawie art. 125 u.p.e.a. oraz możliwość jej zwrotu stosownie do art. 126 u.p.e.a. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie: - art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 i 3 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości grzywny w sposób dowolny, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyliczeń; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i brak podjęcia kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy mających wpływ na ustalenie wysokości nałożonej na zobowiązanego grzywny, a w konsekwencji naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na braku wyjaśnienia z jakich względów organ uznał zastosowany środek egzekucyjny za najmniej uciążliwy dla zobowiązanego oraz najbardziej celowy, braku wskazania w jaki sposób została wyliczona kwota nałożonej grzywny w celu przymuszenia, a także braku odniesienia się do sytuacji majątkowej zobowiązanego. Żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia wyjaśnił, że postanowieniem z 21 czerwca 2019 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Gospodarczy, Sekcja ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, zmienił sposób zabezpieczenia majątku Spółki poprzez ustanowienie zarządu przymusowego nad majątkiem dłużnika, wobec czego Zarządca przymusowy uzyskał legitymację formalną do występowania w sprawie. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że organ nie uwzględnił przy nakładaniu grzywny zasad wynikających z art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. Nie wyjaśnił również wszystkich istotnych okoliczności sprawy, polegających w szczególności na zaniechaniu ustalenia okoliczności sprawy mających wpływ na ustalenie wysokości nałożonej grzywny, a w konsekwencji naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy. Ponadto, nie umotywował wyboru środka egzekucyjnego naruszając tym samym wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W ocenie strony skarżącej organ nie poczynił wnikliwych ustaleń oraz nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie wysokości nałożonej grzywny. Pomimo zastosowania właściwego środka egzekucyjnego nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego uznał ten środek za najmniej uciążliwy dla zobowiązanej oraz najbardziej celowy. Jedynie w sposób ogólnikowy umotywował wysokość nałożonej grzywny potrzebą skutecznego przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku. Takie stwierdzenie nie pozwala jednak na zbadanie toku rozumowania organu, a uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny nie jest przekonywujące w szczególności, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dalej skarżący stwierdził również, że nakładając grzywnę organ w żaden sposób nie uwzględnił zdolności finansowych zobowiązanej spółki. Tymczasem, jak zaznaczył, sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie, gdyż pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z 9 września 2019 r., nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał kolejno regulacje art. 2 § 1 pkt 11, art. 26 § 4, art. 6 § 1, art. 1a pkt 12 lit. b, art. 119 § 1 i § 2 oraz art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a. i wskazał na przebieg postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie. Na podstawie art. 122 § 1 u.p.e.a. wyjaśnił, że w przypadku tytułu wykonawczego przysługuje prawo do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zaś od postanowienia o nałożeniu grzywny służy zażalenie. Przedmiotem zarzutów mogą być okoliczności enumeratywnie wyliczone w art. 33 u.p.e.a., zaś w zażaleniu można powoływać okoliczności nie wymienione w tym artykule, tj. jedynie te, które nie mogą stanowić przedmiotu zarzutów. Uznając, że zarzuty skarżącego podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie organ odwoławczy stwierdził, że wydając zaskarżone postanowienie organ pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania. Uznał, że w przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z nakazu inspektora pracy, grzywna w celu przymuszenia jest właściwym i najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, który zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a. należy stosować w pierwszej kolejności. Wyjaśnił, że grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego, a organ egzekucyjny nie kieruje się słusznym interesem strony lecz zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie naruszył zasady wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ odwoławczy ustalił, że grzywna nałożona na Spółkę mieści się w limicie wynikającym z art. 121 § 2 u.p.e.a., tj. nie przekracza kwoty 50.000 zł i nie narusza zasady określonej w art. 121 § 3 u.p.e.a. Wskazał, że została nałożona na Spółkę w związku z brakiem realizacji decyzji nakazowej z dnia 13 lipca 2018 r. Zwłoka w realizacji decyzji wyniosła ponad 13 miesięcy. Kwota nałożonej grzywny winna stanowić skuteczny bodziec zmuszający Spółkę do realizacji obowiązku i wbrew stanowisku skarżącej Spółki nie została określona w sposób dowolny, ale z uwzględnieniem wyżej wskazanych okoliczności, tj. związanych z charakterem niezrealizowanego obowiązku, terminem jego realizacji, braku jakiejkolwiek reakcji Spółki na nakaz, który dotyczył zapewnienia pracownikom higienicznych i bezpiecznych warunków pracy. Nie bez znaczenia pozostają także okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanej - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku oraz to, że w samym 2019 r. organy Państwowej Inspekcji Pracy wszczęły wobec Spółki cztery postępowania egzekucyjne w związku z brakiem realizacji decyzji inspektora pracy. Okoliczności związane z sytuacją finansową Spółki, w świetle art. 121 u.p.e.a. nie mogą natomiast stanowić uzasadnienia dla wysokości grzywny. W razie wykonania obowiązku wskazanego tytułem wykonawczym Spółka może jednak uwolnić się od zapłaty grzywny stosownie do art. 125 u.p.e.a. lub wystąpić o jej zwrot na podstawie art. 126 u.p.e.a. Organ odwoławczy stwierdził również, że zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 122 § 2 u.p.e.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie jego wykonania, a także uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. Powtórzyła zarzuty sformułowane w zażaleniu na postanowieniu organu pierwszej instancji dotyczące wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nieprawidłowego ustalenia wysokości grzywny, a zaskarżonemu postanowieniu dodatkowo zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na braku ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w zażaleniu; - art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia, podczas gdy winno ono ulec uchyleniu z przyczyn wskazanych w odwołaniu. Na poparcie zarzutów skarżąca przytoczyła argumentację powołaną w zażaleniu i wskazała, że organ odwoławczy nie umotywował, ani przyczyn utrzymania w mocy postanowienia, ani zatwierdzenia wyboru tego środka. Nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zażalenia, nie poczynił wnikliwych ustaleń oraz nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie wysokości nałożonej grzywny. Dodatkowo jedynie w sposób ogólnikowy umotywował wysokość nałożonej grzywny potrzebą skutecznego przymuszenia do wykonania obowiązku i nie uwzględnił w dalszym ciągu zdolności finansowych Spółki. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej stwierdził, że w postanowieniu odniósł się do okoliczności związanych z zasadnością i celowością zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, a także do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne oraz argumenty związane z okolicznościami mającymi wpływ na wysokość grzywny. Wyjaśnił również, że wyrażone w art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. zasady racjonalnego działania oraz niezbędności wskazują na obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Jeżeli ocena ta mieści się w granicach racjonalnego działania, to nie można organowi zarzucić, że naruszył granice uznania administracyjnego. Postanowieniem z 27 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, to zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie, wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Nie było przy tym, zdaniem Sądu, wątpliwości co do legitymacji skarżącego, który jako zarządca przymusowy – ustanowiony postanowieniem Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Gospodarczy, Sekcja ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, z 21 czerwca 2019 r., sygn. akt [...] - stosownie do art. 144 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 498) w postępowaniu sądowoadministracyjnym, występuje w imieniu własnym działając na rzecz Spółki, będącej adresatem zaskarżonego postanowienia. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała natomiast, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy podkreślić trzeba, że postępowanie, w którym wydano zaskarżone postanowienie prowadzone było w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, z późn. zm.) zwanej nadal u.p.e.a. W postępowaniu tym podjęto czynności w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną, do jakich - zgodnie z art. 2 § 1 pkt 11 u.p.e.a. należą obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Nie jest w sprawie sporne to, że przed wszczęciem przedmiotowego postępowania Spółka nie wykonała obowiązków z zakresu ochrony przeciwporażeniowej podstawowej i przy uszkodzeniu w zakładzie w [...] przy ul. [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że obowiązki wynikające z nakazu z dnia 13 lipca 2018 r. doręczonego Spółce w dniu 18 lipca 2018 r. nie zostały wykonane. Nadto dostrzec przyjdzie, że Spółka nie informowała inspektora pracy o chociażby częściowej realizacji nałożonych obowiązków. Bezsprzecznie do Okręgowego Inspektora Pracy nie wpłynęła żadna informacja od Spółki dotycząca przedmiotowego nakazu. Jednocześnie Spółka na żadnym etapie postępowania egzekucyjnego nie odniosła się do stopnia realizacji obowiązków zawartych w nakazie, co spowodowało, że pozostała w zwłoce w realizacji decyzji przez ponad 13 miesięcy. Stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a. prawidłowo więc Inspektor Pracy, jako wierzyciel, podjął czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W tym celu wystosował do zobowiązanej Spółki upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., a następnie - wobec niewykonania obowiązku w terminie określonym w upomnieniu, wystawił tytuł wykonawczy. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy został doręczony wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Przedmiotowe postanowienie zawierało natomiast wszystkie niezbędne elementy określone w art. 122 § 2 u.p.e.a., tj. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości co do tego, że w niniejszej sprawie wypełnione zostały wymogi formalne związane z nałożeniem na Spółkę grzywny w celu przymuszenia. Rozważając natomiast kwestię dotyczącą zasadności zastosowania takiego środka egzekucyjnego oraz prawidłowości ustalenia przedmiotowej grzywny w wysokości 1.000 zł Sąd uznał, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organy nie naruszyły zasad wynikających z art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. Prawidłowo w niniejszej sprawie dokonano wyboru środka egzekucyjnego, a w zaskarżonym postanowieniu należycie, przy uwzględnieniu istotnych okoliczności faktycznych i zgodnie z obowiązującymi przepisami, uzasadniono stanowisko co do wysokości wymierzonej grzywny. Wskazać przyjdzie, że w myśl zasad wynikających z art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (zasada praworządności), które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku (zasada celowości), a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zasada stosowania środków najmniej uciążliwych spośród dostępnych). Grzywna w celu przymuszenia jest jednym z takich środków stosowanym w przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Do obowiązków o charakterze niepieniężnym, egzekwowanych w trybie egzekucji administracyjnej należą między innymi decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy. Zakres przedmiotowy egzekucji organów Państwowej Inspekcji Pracy obejmuje bowiem wyłącznie obowiązki wynikające z nakazów i decyzji z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, warunków pracy oraz wypłaty wynagrodzeń za pracę, a także innych świadczeń przysługujących pracownikom. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Na gruncie tych przepisów przyjąć należy, że przedmiotowy środek egzekucyjny stosowany jest przede wszystkim w sytuacji, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, ponieważ obowiązek zachowania warunków bezpieczeństwa pracy obciąża tylko i wyłącznie pracodawcę. Przepis art. 120 § 1 u.p.e.a. stanowi natomiast, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Niewątpliwie zatem może być nałożona na każdego zobowiązanego, będącego adresatem nakazu nakładającego obowiązki podlegające egzekucji. Wysokość grzywny uregulowana została w art. 121 u.p.e.a. i zgodnie z zasadami określonymi w § 1- 3 u.p.e.a. - z zastrzeżeniem warunków określonych w § 4 i § 5 u.p.e.a., które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania - grzywna może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, przy czym w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej każdorazowo nie może przekraczać kwoty 50.000 zł, a grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 200.000 zł. Mając na uwadze zarzuty skargi, dotyczące wysokości grzywny wymierzonej zaskarżonym postanowieniem, podkreślić trzeba, że w powołanych wyżej przepisach ustawodawca określił jedynie maksymalną wysokość grzywny oraz maksymalną wysokość sumy grzywien nakładanych wielokrotnie w celu przymuszenia do spełnienia tego samego obowiązku. Nie określił natomiast dolnej granicy, co powoduje, że zależy ona od uznania organu. Przy jej wymierzaniu organ winien mieć na uwadze, czy grzywna spełni swoją rolę, tj. czy będzie skuteczna i doprowadzi do wykonania obowiązku. Powinien zatem kierować się przede wszystkim efektywnością egzekucji, a ponadto winien uwzględnić treść tytułu wykonawczego, jak i górną granicę grzywny. Odnotować przyjdzie, że z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Zasadę powyższą należy rozumieć w ten sposób, że ma ona prowadzić do uniknięcia zbędnych dolegliwości wobec zobowiązanego, ale równocześnie do nakłonienia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Słusznie wskazał organ, z czym zgodziła się skarżąca, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby jednak środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, żeby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. W szczególności, nie można jak chce tego Spółka, z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia jej możliwościami finansowym. Zobowiązany (tu: Spółka) może bowiem uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a. zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 435/13 i wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 753/15 i powołane w tych wyrokach orzecznictwo dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Środki egzekucyjne winnych służyć wyegzekwowaniu niezrealizowanego obowiązku. Celu tego nie realizowałaby natomiast taka grzywna, która nie byłaby dla zobowiązanego dotkliwa. W tym miejscu należy wyjaśnić, że działanie organów administracyjnych w granicach uznania administracyjnego powoduje zawężenie kognicji sądów administracyjnych. W konsekwencji, dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności postanowienia organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w zakresie wysokości grzywny, sprowadza się do badania zachowania ustawowych granic wielkości kwot, krotności wymierzania grzywny oraz uwzględnienia zasad jej nakładania (por wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1054/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że organy spełniły te kryteria, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa w związku z ustaleniem grzywny w sposób dowolny, bez wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i wadliwego uzasadnienia rozstrzygnięcia, są nieuzasadnione. Wbrew stanowisku skarżącej przyjąć należy, że organy nie przekroczyły granic uznania i nie naruszyły zasady stosowania najmniej uciążliwego środka wyrażonej w art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz innych przepisów postępowania. Wskazać jeszcze raz przyjdzie, że przepisy regulujące wysokość grzywny w celu przymuszenia ustalają jedynie jej maksymalny próg i nie określają żadnego sposobu jej wyliczenia. Grzywna nałożona w niniejszej sprawie, ustalona została w wymiarze 2% maksymalnej kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a., a więc z zachowaniem ustawowych granic. W postanowieniu wydanym w pierwszej instancji wyjaśniono, że grzywna ustalona została tak, aby stanowić dla zobowiązanego skuteczny bodziec do wykonania egzekwowanych obowiązków. Uwzględniono przy tym znaczenie tych obowiązków wskazując na fakt, że niewykonana decyzja objęta postępowaniem egzekucyjnym dotyczy świadczeń niepieniężnych związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy. Podtrzymując to stanowisko w zaskarżonym postanowieniu, podkreślono dodatkowo, że wskazane decyzje podlegały natychmiastowemu wykonaniu podczas, gdy zwłoka zobowiązanego w ich realizacji wynosiła ponad 13 miesięcy. Wzięto zatem pod uwagę także długość okresu, w jakim nie zostały zrealizowane decyzje podlegające natychmiastowemu wykonaniu. Zwrócono też uwagę na fakt, że 2019 r., wszczęto wobec Spółki cztery postępowania egzekucyjne w związku z brakiem realizacji decyzji inspektora pracy. Reasumując, zdaniem Sądu, podejmując w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i ustalając jej wysokość organy uwzględniły okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego i dokonały ich prawidłowej oceny, która znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wysokość grzywny nie została ustalona w sposób dowolny i nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazane zostały motywy ustalenia grzywny w wysokości 1.000 zł, które w ocenie Sądu, są wystarczające do stwierdzenia, że grzywna ustalona została prawidłowo i jest adekwatna do wagi oraz rozmiaru obowiązków objętych egzekucją, a także okresu bierności w ich realizacji. Stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a. podkreślić natomiast jeszcze raz przyjdzie, że skarżąca Spółka może uniknąć ciężaru grzywny nałożonej w celu przymuszenia, dobrowolnie wykonując obowiązki objęte postępowaniem egzekucyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.