II SA/Op 427/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Teresa Cisyk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew na skutek wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o przyznanie prawa pomocy postanawia: odmówić przyznania prawa pomocy. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Op 427/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Otmuchowa z dnia 11 września 2013 r., nr [...] i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zasadził także od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej, kwotę 21.503 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpis ww. orzeczenia został doręczony skarżonemu organowi w dniu 27 listopada 2014 r., co wynika z adnotacji na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (por.:k-76 akt sądowych). Pismem procesowym z dnia 19 grudnia 2014 r., pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wniósł skargę kasacyjną na zapadły w sprawie wyrok oraz uiścił wpis z tytułu skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału tut. Sądu z dnia 2 marca 2015 r. wezwano pełnomocnika organu, w terminie 7 dni, do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej przez wskazanie wartości przedmiotu zaskarżenia, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. W terminie wyznaczonym przez Sąd do dokonania żądanej czynność, pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 13 marca 2015 r. podniósł, że wydany wyrok z dnia 6 listopada 2014 r., jakkolwiek dotyczył nałożonych na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu opłat, to jednak ani on, ani wcześniejsza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, nie prowadziły do wymierzenia takich opłat. Tym samym nie sposób mówić przy okazji wniesienia skargi kasacyjnej o przedmiocie zaskarżenia jako określonego wartością pieniężną. Z tego względu, organ w skardze kasacyjnej nie podał wartości przedmiotu zaskarżenia, uiszczając opłatę - zgodnie z treścią § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) - w kwocie 200 zł. W tej materii, pełnomocnik organu, odwołał się do poglądu wyrażonego przez P. Brzozowskiego (w glosie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt IIO OZ 642/07, LEX 2007), że sam fakt, że zaskarżony akt dotyczy opłaty, nie powoduje automatycznie pobrania wpisu stosunkowego od skargi na taki akt. Przy czym pełnomocnik organu, w sytuacji gdyby Sąd nie podzielił ww. stanowiska Kolegium w przedmiocie wpisu, określił wartość przedmiotu zaskarżenia na kwotę 901.410 zł. Wniósł jednocześnie o zwolnienie Kolegium, od ponoszenia ewentualnej opłaty stosunkowej od skargi kasacyjnej w wysokości przekraczającej uiszczoną już kwotę 200 zł. Uzasadniając żądanie wskazał na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym sytuacją uzasadniającą zastosowanie art. 207 § 2 P.p.s.a., tj. odstąpienie od zasądzenia kosztów sądowych, jest zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów budzących wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją (tak np. w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt IIOSK 2696/14). Stąd, w ocenie pełnomocnika, zasadny jest wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych. Pismem z dnia 26 marca 2015 r. wezwano pełnomocnika organu do przedłożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. wezwania. Wezwanie zostało doręczone w dniu 30 marca 2015 r. (por. k-119 akt sądowych), a wniosek na stosownym formularzu został złożony osobiście w siedzibie tut. Sądu w dniu 3 kwietnia 2015 r. W formularzu wniosku, w rubryce dotyczącej oświadczenia o majątku i dochodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podało, że posiada kapitał zakładowy, majątek lub środki finansowe w wysokości 2.420.130 zł, wartość środków trwałych wnioskodawcy (według bilansu na ostatni rok) wynosi 869.541,58 zł, a wysokość zysku lub strat za ostatni rok kształtuje się na poziomie 0. Kolegium posiada trzy rachunki bankowe, a ich stan na koniec miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił odpowiedni: 0 zł; 27.253,94zł oraz 4.949,43 zł. Wskazano, że dochody wykonane w 2014 r. w wysokości 13.065,35 zł zostały przekazane do Ministerstwa Finansów na rachunek centralny. W uzasadnieniu wniosku powtórzono argumentację złożoną w piśmie pełnomocnika organu z dnia 13 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1.428.566,22 zł za zniszczenie 42 drzew. Od tej kwoty strona skarżąca zobowiązana była do uiszczenia wpisu od skargi, na podstawie art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej: "P.p.s.a.", zgodnie z którym wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. Stosownie zatem do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), wpis od skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie wynosi połowę wpisu od skargi. Taka interpretacja przepisów dotyczących wysokości wpisu od skargi kasacyjnej w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew, znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2715/14, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl). Przechodząc do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy złożonego w sprawie wskazać należy, że w przywołanej wyżej ustawie P.p.s.a., przewidziano instytucję prawa pomocy. Polega ona na możliwości udzielenia pomocy w zakresie częściowym w formie zwolnienia od kosztów sądowych, w całości lub części, bądź na ustanowieniu pełnomocnika z urzędu, a także orzeczeniu o przyznaniu prawa pomocy w zakresie całkowitym, a zatem obejmującym obydwie wyżej podane formy. Przesłanki formalno-materialne warunkujące udzielenie stronie pomocy przez sąd administracyjny, określone zostały w przepisach Rozdziału 3 Oddziału 2 P.p.s.a. pn. "Prawo pomocy". Ustawodawca postanowił bowiem, że prawo pomocy może być przyznane stronie, która złoży wniosek na urzędowym formularzu, a ponadto spełni przesłanki materialne określone w art. 246 § 1 i 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu – zwane dalej: "Kolegium", zwróciło się o przyznanie prawa pomocy, lecz nie dopełniło obowiązku złożenia wniosku na urzędowym formularzu. Jednakże uzupełnienie tego braku formalnego nastąpiło w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania (tj. w dniu 3 kwietnia 2015 r.), przez złożenie wypełnionego formularza wniosku w siedzibie tut. Sądu. Z powyższych względów uznać należało, że Kolegium spełniło przesłanki formalne, polegające na złożeniu wniosku na urzędowym formularzu i wypełnieniu formularza zgodnie z wymogami ustawodawcy. Z kolei, rozstrzygnięcie czy Kolegium wyczerpało przesłanki materialne warunkujące udzielenie jej pomocy, sprowadzało się w niniejszej sprawie do zbadania, czy spełniony został wymóg przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym, wynikający z treści art. 246 § 2 pkt 2 P.p.s.a., tj. czy Kolegium wykazało, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Rozpatrując wniosek pod kątem (spełniania wyżej podanych przesłanek materialnych), należy zauważyć, że w orzecznictwie i doktrynie powstał spór na temat możliwości przyznania prawa pomocy stronie postępowania, jaką jest organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony w sprawie akt. Przyjmuje się, że organ jako strona postępowania sądowego posiada pełne prawa do uzyskania takiej pomocy od Sądu (tak np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt I FZ 609/06; M.Niezgódka-Medek [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2011, komentarz do art. 243, teza 5). Istnieje jednakże odmienne stanowisko, które niniejszy skład orzekający w pełni podziela, zgodnie z którym charakter prawny i specyfika funkcjonowania organów administracji publicznej w strukturze Państwa, nie pozwalają na przyjęcie twierdzenia o dopuszczalności przyznania tym organom, pomocy w procesie sądowoadministracyjnym. Zdaniem zwolenników tego poglądu, organ występuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym w specyficznym charakterze, jako piastun władzy publicznej, który jest upoważniony do podejmowania rozstrzygnięć władczych w trybie administracyjnym. Reprezentuje on zatem Państwo czy jednostkę samorządu terytorialnego w tzw. sferze imperium, nie zaś, jak ma to miejsce w postępowaniu cywilnym, w tzw. sferze dominium. Innymi słowy, w przeciwieństwie do postępowania cywilnego w postępowaniu sądowadministracyjnym przymiot strony nie został powiązany z cywilnoprawną personifikacją Państwa, czyli ze Skarbem Państwa, będącym samodzielną osobą prawną prawa cywilnego działającą w obrocie przez swoje jednostki organizacyjne, tzw. stationes fisci, lecz z organem administracji publicznej, do którego nie odnoszą się kategorie prawa cywilnego, w tym te dotyczące podmiotowości prawnej (tak: w postanowieniu referendarza sądowego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 694/11, dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny z kolei, w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 591/06 zwrócił uwagę, że skoro ustawodawca w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadził - wzorem procedury cywilnej - zwolnienia od opłat sądowych Skarbu Państwa oraz instytucji państwowych (których zadanie nie polega na prowadzeniu działalności gospodarczej), to oznacza, że podmioty te powinny uwzględniać w swojej działalności koszty niezbędne do prowadzenia postępowań sądowych, albowiem w przeciwnym wypadku zostaną pozbawione możliwości realizacji swych praw przed sądem. Podmioty takie nie mogą też wymagać, by instytucja prawa pomocy wypełniała brak ustawowego zwolnienia wobec przyjmowanej praktyki nieuwzględniania kosztów postępowania w planach finansowych. Nie zmieni nawet tego okoliczność, że środki pobrane przez organ i wpłacone następnie do kasy sądu zasilą w rzeczywistości budżet państwa, a więc wrócą do źródła. Sąd zauważył także, że w przypadku organów administracji publicznej finansowanych z budżetu państwa trudno wykazać brak jakichkolwiek środków, czy też dostatecznych środków na wykonywanie swych zadań, w tym braku możliwości pokrycia kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także instrumenty prawa finansowego czy ściślej budżetowego, które pozwalają na przeniesienie, na nieprzewidziane potrzeby postępowania środków przeznaczonych pierwotnie na inne cele. Tym samym nie zgodził się z argumentem, który podniesiono także w rozpatrywanym w niniejszej sprawie wniosku, akcentując nagłą i niespodziewaną konieczność opłacenia wpisu w znacznej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że żaden organ administracji publicznej nie posiada zdolności upadłościowej, po myśli ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. nr 60., poz. 535 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, wszystkie te racje przemawiają na rzecz tezy, zgodnie z którą prawo pomocy nie może być przyznane organom administracji publicznej. Skoro bowiem organy te, co podniesiono wyżej, nie są uprawnione do uzyskania prawa pomocy jako posiadające zapewnione środki finansowe na swoją działalność (w tym na obsługę prawną), nie mogą powoływać okoliczności przemawiających za przyznaniem takiej pomocy. Zdaniem Sądu, powyższe wywody odnoszą się także do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu i należy mieć na względzie, że działa ono jako państwowa jednostka budżetowa, do której ma zastosowanie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Przepis art. 171 tej ustawy określa zasady dokonywania przeniesień środków pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetu państwa przez władzę wykonawczą. Owe przeniesienie pozwala na zwiększenie wydatków budżetowych w określonej przedziałce klasyfikacji budżetowej, przy jednoczesnym zmniejszeniu w zamian o tę samą kwotę wysokości wydatków w innej przedziałce. Poza tym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu planując budżet obowiązane było przewidzieć ewentualne wydatki związane z koniecznością prowadzenia postępowań sądowych. Odnosząc się do argumentu pełnomocnika organu, który odwołując się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt IIOSK 2696/14) przyjął, że jakoby podstawą do zwolnienia od uiszczania kosztów sądowych jest art. 207 § 2 P.p.s.a., zauważyć należy, iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszym przypadku. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Z przepisu tego wynika, że dotyczy on kwestii związanych z zasądzaniem kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdzie obowiązuje zasada finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. Sąd ten, w ramach tego przepisu, działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. reguluje odmienne kwestie, które nie są związane z rozpoznawaniem wniosku o przyznanie prawa pomocy, a w szczególności nie odnosi się do przesłanek przyznania tego prawa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na zasadzie art. 254 § 1 w związku z art. 246 § 2 pkt 2 P.p.s.a.