II SA/Op 429/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty [...], na podstawie art. 37n ust. 2 oraz art. 6 pkt 15 lit. b ustawy z dnia 14.12.1994 r. (Dz. U. Nr 25 z 1997 r. poz. 128 ze zm.) o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, orzeczono o zawieszeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. prawa do świadczenia przedemerytalnego przysługującego B. T. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że strona uzyskała przychód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a łączna kwota uzyskiwanych przychodów w danym miesiącu z tego tytułu oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego jest wyższa od kwoty 200 % zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 powołanej ustawy. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji B. T. wniósł o uchylenie tej decyzji zarzucając, że przekroczył kwotę przychodu, która spowodowała zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego zaledwie o 1,20 zł, dodatkowo podnosząc, iż znajduje się w trudniej sytuacji osobistej i materialnej mając na utrzymaniu chorą córkę wymagającą kosztownego leczenia szpitalnego, rehabilitacyjnego i uzdrowiskowego. Organ odwoławczy – decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że B. T. nabył prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 13 listopada 2001 r. Z dniem 15 lutego 2002 r. podjął zatrudnienie w wymiarze 1/4 etatu osiągając wynagrodzenie w wysokości 190 zł miesięcznie. W dniu 7 lipca 2004 r. B. T. przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy, zaświadczenie o wynagrodzeniu za okres od stycznia 2004 r. do lipca 2004 r. Na podstawie tych zaświadczeń Starosta [...] ustalił, iż łączna kwota przychodów uzyskanych przez stronę z tytułu zatrudnienia oraz otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego w poszczególnych miesiącach pierwszego półrocza 2004 roku była wyższa od kwoty 200 % zasiłku dla bezrobotnych, co uzasadniało wydanie decyzji o zawieszeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Organ odwoławczy wywodził, że zgodnie z przepisem art. 37n ust. 2 pkt. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli łączna wysokość przychodów w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskanych w danym miesiącu z tytułu zatrudnieniu i innej pracy zarobkowej oraz otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200 % zasiłku dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy ustalił, że skarżący uzyskał przychód z tytułu zatrudnienia i pobieranego świadczenia przedemerytalnego wyższy od kwoty 200 % zasiłku dla bezrobotnych w miesiącu lutym, maju, czerwcu i lipcu 2004 r., zatem decyzję organu pierwszej instancji uznano za zasadną. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że skarżący powinien zwrócić się z wnioskiem do Starosty [...] o wznowienie wypłaty świadczenia przedemerytalnego za miesiące styczeń, marzec i kwiecień 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisu art. 7 i 8 KPA, z uwagi na brak należytego poinformowania go o ewentualnych przyczynach zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Podkreślił, że w nieznaczny sposób przekroczył kwotę przychodu (o 1,20 zł), która w istocie pozbawiła go prawa do świadczenia przedemerytalnego. Podniósł, że świadczenie przedemerytalne stanowiło jego podstawowy dochód, a wskutek wydania zaskarżonej decyzji on sam, jak i jego rodzina zostali pozbawieni podstawowego, o właściwie jedynego dochodu. Podkreślił również, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, ma na utrzymaniu 14 letnią córkę, która jest dzieckiem niepełnosprawnym wymagającym stałej opieki drugiej osoby i stałej rehabilitacji oraz systematycznego leczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji dodając, że świadczenie przedemerytalne w okresie jego zawieszenia tj od stycznia do lipca 2004 r. zostało skarżącemu wypłacone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy a dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) – pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a). Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynność organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. T. Woś w: "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 307-308). Przeprowadzona pod tym względem kontrola sądowa decyzji wydanych przez organy obu instancji ujawniła, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą skutkującą nieważność. Z lektury akt wynika, że jest poza sporem, iż skarżący od dnia 13 listopada 2001 r. nabył prawo do świadczenia przedemerytalnego, a jednocześnie od 2002 roku pozostawał w stosunku zatrudnienia i w 2004 roku w miesiącach: lutym, maju, czerwcu, i lipcu tego roku łączna kwota uzyskiwanych przychodów z tytułu zatrudnienia oraz otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego była wyższa od kwoty 200 % zasiłku dla bezrobotnych. W tym miejscu należy podnieść, że świadczenie przedemerytalne przyznane skarżącemu zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.). Zgodnie z art. 37k w/w ustawy świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Natomiast stosownie do treści przepisu art. 37 n prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku: 1.) podjęcia pozarolniczej działalności 2.) podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli łączna kwota przychodów, w rozumieniu przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanych w danym miesiącu z tytułu zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku dla bezrobotnych 3.) osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt. 1 i 2 cyt. przepisu, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwaniu diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku dla bezrobotnych. Po podjęciu przez skarżącego zatrudnienia od 15 lutego 2002 r. o czym powiadomiony został Urząd Pracy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] orzekł o zwieszeniu prawa do świadczenia przedemerytalnego z dniem 1 stycznia 2004 r., podstawą prawna tej decyzji był cytowany przepis art. 37n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przewidujący zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego w przypadku podjęcia zatrudnienia i uzyskiwania przychodów przekraczających określony dopuszczalny limit. W chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utraciła wprawdzie moc obowiązującą, co wynika z przepisów końcowych ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) – art. 152. Jednakże powołana wyżej ustawa o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu ma nadal zastosowanie w przypadku dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych za okres przypadających przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tj. przed dniem 1 sierpnia 2004 r. – stosownie do przepisu art. 23 ust. 3 ustawy z z 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120 poz. 1252). W tym miejscu należy wskazać, że ustawa o świadczeniach przedemerytalnych w art. 5 reguluje również kwestię zmniejszania lub zawieszania przyznanego prawa do świadczenia. W konsekwencji oznacza to, że w odniesieniu do rozpatrywanego przypadku zawieszalność prawa do świadczenia przedemerytalnego należy rozważać na podstawie przepisu art. 37 n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu ustalonym nowelą do tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. – Dz. U. Nr 154 poz. 1793. Na tle obowiązującego stanu prawnego w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego – pojawia się problem dopuszczalności ustalania w drodze decyzji administracyjnej kwestii zawieszenia prawa do świadczenia, w tym także wstecz, a więc już po zrealizowaniu wypłat przyznanych świadczeń. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy prawo do świadczenia przedemerytalnego (według sformułowania ustawowego, a właściwie prawo do realizacji wypłaty przyznanego świadczenia) ulega zawieszeniu z mocy samego prawa, a więc wynika wprost z ustawy, zawieszenie tego prawa nie powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności materialnotechnicznej typu wykonawczego w trybie pozaprocesowym o wstrzymaniu wypłaty świadczenia lub o nakazaniu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy samego prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 1985 r. sygn akt Iii SA 988/85 – ONSA 1985 zeszyt 2 poz. 38). Zatem obowiązujące przepisy prawne pozwalają adresatowi obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa podejmować działania zmierzające do ochrony jego praw. W sytuacjach wątpliwych, może dojść do wyrażenia w tym przedmiocie stanowiska przez organ z inicjatywy zainteresowanego podmiotu lub z urzędu. Stanowisko to, jako akt lub czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa, będzie podlegać kontroli sądowej na podstawie i w trybie przepisów art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewyrażenie zaś takiego stanowiska przez organ, mimo żądania w tym przedmiocie, uprawniać będzie do zaskarżenia bezczynności organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 cytowanego przepisu. Natomiast w razie konkretyzacji obowiązku w tytule egzekucyjnym możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 5 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji uznając, że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Rozstrzygniecie w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.