II SA/Op 429/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Teresa Cisyk po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. Z. na apel Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 1 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie nieudostępniania nieruchomości dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt postanawia: odrzucić skargę. Działająca w imieniu S. Z. – radca prawny R. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 stycznia 2016 r. w sprawie braku zgody na udostępnianie mienia stanowiącego własność Gminy Kędzierzyn-Koźle dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt oraz na pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 1 lutego 2016 r., nr [...], nazwane: "Apel do właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta Kędzierzyn-Koźle o nieudostępnianie nieruchomości dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt". Zaskarżonemu apelowi zarzuciła: - naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego Państwa Prawa polegające na przeprowadzeniu procesu prawodawczego bez umożliwienia skarżącym oraz uczestnikowi postępowania wypowiedzenia się w kwestii ich podstawowych praw; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19, art. 20, art. 28 k.p.a. przez ich niezastosowanie; - art. 5a, art. 6 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy oraz przez działanie Prezydenta w obszarze nadzoru weterynaryjnego, w którym organ nie jest właściwy; - art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73, art. 10 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie; - art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 12, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 6 ust. 1, ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 17 ust. 1, art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego apelu w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonego apelu, dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania A, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 31 sierpnia 2016 r., działającego na zasadzie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zwanej dalej P.p.s.a.) oraz § 27 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, wyłączono ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 428/16, tj. sprawy ze skargi S. Z. na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 22 stycznia 2016 r., sprawę ze skargi ww. na apel Prezydenta Miasta Kędzierzyna -Koźla z dnia 1 lutego 2016 r., nr [...], nadając jej nr z repertorium – II SA/Op 429/16. Wyłączona sprawa o sygn. akt II SA/Op 429/16 stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Opisany apel z dnia 1 lutego 2016 r., stanowiący przedmiot niniejszej skargi, nie zawiera żadnej podstawy prawnej jego przyjęcia, a z jego treści wynika, że Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla zwraca się do wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta Kędzierzyna-Koźla z apelem o nieudostępnianie swoich nieruchomości dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt. W dalszej części apelu, wskazuje się na poglądy organizacji społecznych (nieokreślonych z nazwy) zajmujących się ochroną dzikich zwierząt, mówiące o tym, że tresura polegająca na zmuszaniu zwierząt do zachowań sprzecznych z naturą, odbywa się przy pomocy kar, niejednokrotnie połączonych z zadawaniem im cierpienia. Widowiska obejmujące tresurę dzikich zwierząt pozostają, zdaniem Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, w sprzeczności z podstawowymi wartościami etycznymi. Ostatni akapit apelu postanawia, że podlega on ogłoszeniu na stronie podmiotowej Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle w Biuletynie Informacji Publicznej. W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej odrzucenie na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, jako wniesionej na akt nie podlegający właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem organu, zaskarżony apel stanowi jedynie wezwanie autorstwa organu administracji publicznej skierowanym do określonego kręgu adresatów o niepodejmowanie określonych działań, a zastosowanie adresatów do jego treści jest wyłącznie uzależnione od ich woli. Tym samym, tego typu akt nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 P.p.s.a., określającym zakres przedmiotowy kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Sąd w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pkt 5a) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Powołany przepis określa przesłanki dopuszczalności skargi, przy czym przesłanki te mogą być ujmowane w szerokim i wąskim znaczeniu. W pierwszym przypadku przez dopuszczalność skargi należy rozumieć spełnienie przez skargę wymogów formalnych jako pisma procesowego czy zachowanie terminu. W wąskim znaczeniu natomiast przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tzn. określenie od jakiego rodzaju działalności (formy działania) organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, tzn. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W doktrynie podkreśla się, że przesłanki sensu stricto to dwa najistotniejsze elementy postępowania sądowoadministracyjnego, mające czysto materialny charakter. Z uwagi na ich merytoryczny charakter ustawodawca nie przewiduje możliwości konwalidowania skargi, jeśli jest ona niedopuszczalna. W każdym więc przypadku stwierdzenia braku którejś z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia sensu stricte, sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 276 i n. czy J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 116). Jedną z wyżej podanych przesłanek dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego jest właściwość sądu do rozpoznania skargi. Stosownie bowiem do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona na akt lub czynność niewymienione w powyższym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. Zważyć zatem należało, czy zaskarżony apel, będący przedmiotem skargi S. Z., stanowi akt podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, uwzględniając charakter prawny i rodzaj zaskarżonego aktu. Dla przypomnienia wskazać warto, że opisany apel z dnia 1 lutego 2016 r., stanowiący przedmiot niniejszej skargi, nie zawiera żadnej podstawy prawnej jego przyjęcia, a z jego treści wynika, że Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla zwraca się do wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta Kędzierzyna-Koźla z apelem o nieudostępnianie swoich nieruchomości dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt. W dalszej części apelu, wskazuje się na poglądy organizacji społecznych (nieokreślonych z nazwy) zajmujących się ochroną dzikich zwierząt, mówiące o tym, że tresura polegająca na zmuszaniu zwierząt do zachowań sprzecznych z naturą, odbywa się przy pomocy kar, niejednokrotnie połączonych z zadawaniem im cierpienia. Widowiska obejmujące tresurę dzikich zwierząt pozostają, zdaniem Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, w sprzeczności z podstawowymi wartościami etycznymi. Ostatni akapit apelu postanawia, że podlega on ogłoszeniu na stronie podmiotowej Urzędu Miasta Kędzierzyn-Koźle w Biuletynie Informacji Publicznej. Autorem przedmiotowego apelu jest Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle, który niewątpliwie jest organem administracji publicznej, działającym w sferze samorządu terytorialnego, któremu przypisane są określone funkcje państwowe, w tym wydawanie decyzji administracyjnych i aktów prawnych. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), prezydent wydaje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej decyzje, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prezydent w przypadku niecierpiącym zwłoki może wydać przepisy porządkowe, w formie zarządzenia. Opisywany apel został wydany przez organ administracji publicznej, jednakże nie posiada cech decyzji administracyjnej, o jakich mowa w art. 104 § 2 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.). Decyzja rozstrzyga bowiem sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Ponadto, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (art. 107 § 1K.p.a.). Trudno w zaskarżonym apelu dopatrywać się cech decyzji Podobnie - co do postanowienia, czyli aktu dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, lecz nie rozstrzygającego o istocie sprawy (art. 123 § 2 K.p.a.), które powinno także zawierać określone elementy (art. 124 K.p.a.). Tym samym, zaskarżony apel nie może stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1,2,3 P.p.s.a. Do rozważenia pozostaje kwestia, czy zaskarżony akt jest podjęty "z zakresu administracji publicznej", co stanowi przesłankę, w ocenie strony skarżącej, dopuszczalności niniejszej skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przywołane przepisy dają możliwość zaskarżenia aktu organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) oraz zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Kluczowym zagadnieniem jest zatem rozstrzygnięcie czy apel z dnia 1 lutego 2016 r., jest aktem wydanym z zakresu administracji publicznej. Podjęcie aktu przez jednostkę samorządu terytorialnego nie oznacza bowiem automatycznie, iż został on podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powszechnie wiadomym jest fakt, iż jednostki samorządu terytorialnego oprócz tego, że mają podmiotowość administracyjnoprawną występują w obrocie prawnym również jako podmioty praw cywilnych, a nawet jako podmioty gospodarcze, kiedy prowadzą działalność komunalną w prawem określonej formie. Nie jest więc jednoznaczne to, iż zawsze kiedy jednostka samorządu terytorialnego podejmuje akt, to akt ten podejmowany jest w sprawie o charakterze administracyjnoprawnym, co oznacza, iż nie każde działanie organu podlega kontroli sądów administracyjnych. Zatem ustalić trzeba, czy przedmiot skargi z uwagi na sferę, którą reguluje spełnia przesłanki uznania go za sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Z przepisów tych wynika, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przedmiotem tego postępowania są zatem jedynie określone w tych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki czynności. Są to takie akty, czynności, działania, przewlekłości czy bezczynności, które spełniają łącznie kilka przesłanek. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998r., II SA 1155/97, ONSA nr 2 z 1999r., poz. 51). Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są spory co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, nie powiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować prawa i obowiązki. Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest zakres "administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego, nawet gdyby miało ono charakter generalny. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną; adresat jest związany tym jednostronnym działaniem; a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 422/16, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, zaskarżony apel jest w istocie aktem o charakterze informacyjnym, przedstawiającym określone stanowisko (zapatrywanie) organu w konkretnej kwestii. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego, pod pojęciem "stanowisko" należy rozumieć punkt widzenia, pogląd (http://sjp.pl/stanowisko, por. także postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 466/16, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Apel prezydenta miasta nie jest aktem administracyjnym, mającym na celu realizację zadań porządkowych, zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w myśl art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można uznać apelu - z uwagi na jego treść i charakter prawny - za zarządzenie porządkowe, czy też inne zarządzenie organu wykonawczego gminy (prezydenta miasta). Apel nie posiada charakteru wiążącego i z uwagi na brak podstaw prawnych, nie wywiera ono bezpośredniego skutku w sferze praw osób. Skierowany do właścicieli (mieszkańców) nieruchomości położonych na terenie miasta i stanowi, de facto, niejako formę kontaktu prezydenta ze społecznością lokalną, mającą na celu wyrażenie zapatrywania na znaczącą kwestię życia społecznego. Ponadto, zaskarżony akt dotyczy sfer cywilnoprawnych, albowiem odnosi się do tematyki udostępniania nieruchomości przez ich właścicieli, w formie np. najmu, czy dzierżawy, co nie jest przedmiotem żadnej regulacji o charakterze administracyjnoprawnym, czyli nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Dysponent nieruchomości, występuje w obrocie prawnym jak równorzędny podmiot obrotu prywatnego, ma zagwarantowaną na gruncie Kodeksu cywilnego swobodę korzystania ze swojego władztwa właścicielskiego nad nieruchomością bez ingerencji osób trzecich, a w konsekwencji i kształtowania treści stosunku cywilnoprawnego w tym zakresie, w szczególności przez wskazanie czy dana nieruchomość w ogóle zostanie komukolwiek wynajęta, w jakim celu (z jakim przeznaczeniem), na jaki okres i na jakich warunkach. Kwestia zarządzania nieruchomością i zawierania ewentualnych umów z nią związanych, należy do sfery stosunków cywilnoprawnych. Z tych względów nie można uznać, że przedmiotowy apel został wydany z zakresu administracji publicznej i że ma charakter aktu władczego, wpływającego na sferę praw i obowiązków jego adresatów. Wobec powyższego, skoro apel Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle nie stanowi żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. i brak jest przepisu szczególnego, który by przewidywał ich sądową kontrolę, to uznać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy sprawy nieobjętej właściwością sądu administracyjnego. Niedopuszczalność skargi skutkuje też tym, że Sąd nie ma kompetencji do rozpoznania wniosków w niej zawartych, co do dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania A, wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały oraz wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę skarżącą. Te bowiem podlegają merytorycznemu rozpoznaniu dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności skargi, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. W tym stanie rzeczy wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 P.p.s.a., co Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.