II SA/Op 430/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska - spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Przedmiotem skargi B. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2017 r., nr [...], która zapadła w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia 29 listopada 2016 r. nr [...] Burmistrz Brzegu przyznał B. K: 1) zasiłek rodzinny na K. K. i K. K. na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., w wysokości 124 zł miesięcznie; na każde dziecko; 2) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji na K. K. na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., w wysokości 110 zł miesięcznie; 3) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez K. K. i K. K., jednorazowo po 100 zł na każde dziecko w miesiącu wrześniu 2017 r. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2016 r. B. K. zwróciła się do Burmistrza Brzegu o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko - K. K. nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, na rok szkolny 2016/2017 i 2017/2018. Do wniosku strona dołączyła oświadczenie o uczęszczaniu dziecka do szkoły poza miejscem zamieszkania oraz oświadczenie potwierdzające tymczasowe zameldowanie ucznia poza miejscem zamieszkania, z których wynikało, iż K. K. uczęszcza do Publicznego Gimnazjum nr [...] w miejscowości zamieszkania, tj. w [...] przy ul. [...] i nie jest tymczasowo zameldowany poza miejscem zamieszkania. Do akt dołączono również orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 5 maja 2015 r., stwierdzające, że K. K. został zaliczony od osób niepełnosprawnych od urodzenia do 17 maja 2019 r. oraz orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 29 lipca 2015 r. utrzymujące w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 5 maja 2015 r. Decyzją z dnia 7 grudnia 2016 r., nr [...], Burmistrz Brzegu postanowił odmówić przyznania B. K. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, wnioskowanego na K. K. na okres zasiłkowy 2016/2017. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadgimnazjalnej lub szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także szkoły podstawowej lub gimnazjum w przypadku dziecko, lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Według organu, okoliczności sprawy pozwalają na uznanie, iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie K. K. uczęszcza do gimnazjum i legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, jednakże siedziba szkoły nie znajduje się poza miejscem zamieszkania, ponieważ strona zamieszkuje wraz z dziećmi w [...] i siedziba szkoły także znajduje się w [...]. We wniesionym odwołaniu B. K. podniosła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, gdyż wnioskowany dodatek należy się w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły lub szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także szkoły podstawowej lub gimnazjum w przypadku dziecka lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Dodała, że organ wydający decyzję w niniejszej sprawie odmówił przyznania owego dodatku, twierdząc, iż K. K. nie jest zameldowany poza miejscem zamieszkania, jednakże ustawa nie wspomina o tymczasowym zameldowaniu poza miejscem zamieszkania tylko o zamieszkiwaniu w miejscowości, w której znajduje się szkoła, co w tym wypadku ma miejsce. Podniosła, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, a czasowy pobyt w internacie, stancji nie jest miejscem zamieszkania, o czym mówi wyrok Sądu Najwyższego, a nawet, jeżeli jej syn K. uczęszczałby do szkoły przebywając w internacie, na stancji w miejscowości, w której znajduje się szkoła to, zdaniem strony, jego miejscem zamieszkania jest [...] a nie internat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 24 kwietnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 10960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – obecnie t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazało, że podstawę prawną orzekania w mniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, z późn. zm., dalej także jako ustawa) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238), zwanego dalej rozporządzeniem. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy oraz przywołaniu przepisów mających zastosowanie w sprawie - art. 2 pkt 1, art. 8 pkt 1-7, art. 4 ust. 1, art. 8 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1- Kolegium stwierdziło, że przesłanki wymienione w tych przepisach muszą być spełnione łącznie. Dowodziło, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się: 1) w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadgimnazjalnej lub szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także szkoły podstawowej lub gimnazjum w przypadku dziecka lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności albo 2) w związku z dojazdem z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, w przypadku dojazdu do szkoły ponadgimnazjalnej, a także szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki w zakresie odpowiadającym nauce w szkole ponadgimnazjalnej. W przekonaniu Kolegium, bezsprzecznie B. K. spełnia kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych, co znajduje potwierdzenie w decyzji ostatecznej Burmistrza Brzegu z dnia 29 listopada 2016 r. nr [...], przyznającej zasiłek rodzinny na K. K. i K. K. na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji na K. K. i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez K. K. i K. K., w miesiącu wrześniu 2017 r. Z kolei oceniając, czy strona spełnia przesłanki niezbędne do przyznania wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy, Kolegium podało, że warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby możliwe było przyznanie wnioskowanego dodatku zostały, precyzyjnie i wiążąco określone w ustawie. Nie pozostawiono więc miejsca na tzw. uznanie administracyjne. SKO podkreśliło, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania wymieniony w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadgimnazjalnej lub szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki. W początkowym okresie nauki, (tj. okresie szkoły podstawowej i gimnazjum), dodatek może przysługiwać wyjątkowo w przypadku spełnienia przez dziecko kwalifikowanych wymogów legitymowania się przez nie orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Nadmieniło, że w ust. 2 art. 15 ustawy ustawodawca wskazał okres jego przyznania oraz postanowił, że dodatek może przysługiwać wyjątkowo w przypadku spełnienia przez dziecko kwalifikowanych wymogów posiadania przez nie orzeczonej niepełnosprawności albo stopnia niepełnosprawności. SKO wyjaśniło, że warunek przyznania omawianego dodatku jest spełniony, jeżeli szkoła, o której mowa w tym przepisie, będzie mieć swoją siedzibę poza granicami administracyjnymi miejscowości, w której ma swoje miejsce zamieszkania rodzic bądź opiekun prawny dziecka. Rolę odgrywa tu wyłącznie faktyczny aspekt zamieszkiwania, objawiający się czasowym wprawdzie, ale regularnym, z racji okresowości roku szkolnego, zamieszkiwaniem dziecka poza miejscem swojego zamieszkania. Zamieszkiwanie przez dziecko może mieć miejsce zarówno w internacie szkolnym, bursie szkolnej, na stancji, na podstawie umowy najmu itp. Odnosząc się do okoliczności sprawy, SKO argumentowało, że syn strony legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 5 maja 2015 r. o zaliczeniu go od osób niepełnosprawnych od urodzenia, ważnym do 17 maja 2019 r. i jest w roku szkolnym 2016/2017 uczniem Publicznego Gimnazjum nr [...] w [...] przy ul.[...], jednakże gimnazjum to jest oddalone od miejsca jego zamieszkania, tj. w [...] przy ul. [...], niespełna 1,5 km. Siedziba szkoły nie ma zatem miejsca poza granicami administracyjnymi miejscowości, w której syn skarżącej ma swoje miejsce zamieszkania. Zgodziło się, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy wnioskowany dodatek stronie nie przysługuje. We wniesionej skardze B. K. podniosła, że można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Przywołała też brzmienie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz fragment wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1976 r. w sprawie I CR 930/75, w którym uznano, że nie stanowi o miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego występowanie jednej tylko przesłanki, polegającej na samym tylko zamieszkaniu w sensie fizycznym, jednakże bez zamiaru stałego pobytu, chociażby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas (na przykład w związku z wykonywaniem pracy czy te studiowaniem w innej miejscowości). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej jako: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1518, z późn. zm., dalej: ustawa). Zgodnie z pkt 1 tego przepisu - dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadgimnazjalnej lub szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także szkoły podstawowej lub gimnazjum w przypadku dziecka lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności - w wysokości ustawowo określonej miesięcznie na dziecko albo jak stanowi jego pkt 2 - w związku z dojazdem z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, w przypadku dojazdu do szkoły ponadgimnazjalnej, a także szkoły artystycznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki w zakresie odpowiadającym nauce w szkole ponadgimnazjalnej - w wysokości także ustawowo określonej miesięcznie na dziecko. Z kolei w ust. 2 art. 15 tej ustawy ustawodawca wskazał okres jego przyznania, stanowiąc, że dodatek przysługuje przez 10 miesięcy w roku w okresie pobierania nauki od września do czerwca następnego roku kalendarzowego. Wskazane wyżej przepisy są jednoznaczne i nie dają organom administracji możliwości uznaniowego załatwienia sprawy. Dodatek ustanowiony w art. 15 ustawy ma na celu finansowe wsparcie osób wychowujących dzieci w procesie ich kształcenia, jeżeli pobierają naukę poza miejscem zamieszkania i zamieszkują w tej miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły bądź też zamieszkują w innej miejscowości niż miejscowość, w której znajduje się siedziba szkoły, ale do tej szkoły dojeżdżają. Omawiany dodatek ma charakter akcesoryjny i może przysługiwać tylko w sytuacji, gdy podmioty wymienione w ust. 1 mają ustanowione prawo do zasiłku rodzinnego na dane dziecko. Zatem przewidziane w art. 8 ustawy dodatki do zasiłku rodzinnego mogą być przyznane wyłącznie w sytuacji, gdy na dziecko został przyznany zasiłek rodzinny, nie mają one bowiem samodzielnego charakteru. Jednocześnie zwrócić uwagę przyjdzie na relację między art. 8 ustawy a art. 15 ustawy. Przepis art. 8 ustawy spośród dodatków, jakie przysługują do zasiłku rodzinnego, wymienia dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania (pkt 7), z kolei art. 15 ustawy wymienia przypadki, kiedy przyznaje się dodatek zarówno w sytuacji, gdy dziecko dojeżdża do szkoły, której siedziba znajduje się poza miejscem zamieszkania, jak również zmienia czasowo miejsce zamieszkania na miejscowość, w której znajduje się siedziba szkoły i tam zamieszkuje na czas nauki. Dokonując analizy zapisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do ustawy, należy przyjąć, że dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania występuje w dwóch formach: w związku z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły oraz w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły. Oznacza to, że zgodnie z regulacją art. 15 ustawy uprawnionemu można przyznać tylko jedno z dwóch świadczeń, o którym mowa w tym przepisie: dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły (art. 15 ust. 1 pkt 1) albo dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w związku z dojazdem z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły (art. 15 ust. 1 pkt 2) . W doktrynie wskazuje się, że dodatek przysługuje wówczas, gdy szkoła ma siedzibę poza granicami administracyjnymi miejscowości, w której dziecko ma miejsce zamieszkania, bez względu na okoliczności faktycznego zamieszkiwania dziecka (np. w innej miejscowości u dziadków), jak również bez względu na miejsce prowadzenia zajęć szkolnych. Podnosi się konieczność stosowania wykładni literalnej tego przepisu. Bez znaczenia jest również, czy dziecko zamieszkuje w placówce publicznej (np. prowadzonym przez szkołę internacie), czy też w prywatnej (np. mieszka na stancji). Istotne jest, aby możliwe było wykazanie, że dziecko jest tymczasowo zameldowane w placówce (publicznej/prywatnej) znajdującej się poza jego miejscem zamieszkania, a w miejscowości, gdzie znajduje się siedziba szkoły oraz oczywiście wykazanie, że dziecko do tej szkoły uczęszcza. Jednym z warunków ustawowych przyznania rzeczonego dodatku jest więc złożenie oświadczenia o zameldowaniu dziecka na pobyt czasowy w miejscu, gdzie zamieszkuje w trakcie realizowania obowiązku nauki, zgodnie z załącznikiem nr 14 do rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Z treści przytoczonego wyżej przepisu art. 15 ustawy wynika, że uprawnionemu, którym w tym wypadku jest B. K. można było przyznać tylko jedno z dwóch świadczeń, o którym mowa w tym przepisie: dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w związku z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy) albo dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w związku z dojazdem z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły (art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy). Zaakcentować przyjdzie, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż K. K. legitymuje się co prawda orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 5 maja 2015 r. o zaliczeniu go od osób niepełnosprawnych od urodzenia, ważnym do 17 maja 2019 r. i jest w roku szkolnym 2016/2017 uczniem Publicznego Gimnazjum nr [...] w [...] przy ul. [...]. Jednakże gimnazjum to jest oddalone od miejsca jego zamieszkania, tj. w [...] przy ul. [...], niespełna 1,5 km. Siedziba szkoły nie ma zatem miejsca poza granicami administracyjnymi miejscowości, w której ma on swoje miejsce zamieszkania, a zatem zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wnioskowany dodatek skarżącej nie przysługuje. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zasadnie odmówiono skarżącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego wnioskowanego na syna K. K. na pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła, trafnie uznając, że nie zostały spełnione konieczne warunki w zakresie kryterium podmiotowego, wynikającego z art. 15 ust. 1 pkt 1 jak i pkt 2 ustawy. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było prawidłowe i nie naruszało zasad postępowania administracyjnego, wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Postępowanie to pozwoliło na wyjaśnienie sprawy w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie, tj. wobec braku spełnienia wymogu z art. 15 ust. 1 ustawy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał zarówno podstawę prawną, jak i okoliczności faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W sposób wyczerpujący organ odwoławczy przedstawił dokonaną w sprawie ocenę, wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności i dokonał oceny także w kontekście zarzutów odwołania. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych zarzutów skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.