II SA/Op 432/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 25 kwietnia 2013 r., nr XXXVI/426/13 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie 1 wyroku stwierdzono jej nieważność. Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla 25 kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę Nr XXXVI/426/13 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kędzierzyna-Koźle na podstawie prawnej art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, ze zm.) - zwanej dalej ustawą o utrzymaniu czystości. W Regulaminie, w rozdziale I zawarła "Postanowienia ogólne"; w rozdziale II "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości"; w rozdziale III "Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". W rozdziale IV uregulowana została "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego"; w rozdziale V "Inne wymagania wynikające z planu gospodarki odpadami dla województwa opolskiego na lata 2012 – 2017"; w rozdziale VI "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych dla wspólnego użytku"; w rozdziale VII "Wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Natomiast w ostatnim rozdziale VIII uchwały, Rada poddała regulacji "Wyznaczanie obszarów podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Na mocy § 24 wykonanie uchwały Rada powierzyła Prezydentowi Miasta Kędzierzyna-Koźla, a w § 26 ustaliła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.- zwanej dalej u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.- dalej zwanej P.p.s.a.) złożył skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźle, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 19 ust. 3 z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, że regulacjami zaskarżonej uchwały Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla wypełniła delegację wynikającą z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i określiła w § 1- 23 szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kędzierzyn-Koźle. Nadto Wojewoda argumentował, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, który jest aktem prawa miejscowego zaliczanym przez Konstytucję do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze organów, które je ustanowił, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Wyjaśniał, że wobec treści art. 94 Konstytucji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mogą zostać uregulowane ściśle określone sprawy, których katalog zawiera art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Zauważył, że na gruncie powyższego przepisu, regulamin musi zawierać wszystkie wymienione w nim elementy, o czym przesądza sformułowanie "w szczególności". Brak zatem w uchwale choćby jednego z elementów obligatoryjnych spowoduje, że taka uchwała będzie musiała zostać uznana za wadliwie wypełniającą delegację ustawową. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewoda wskazał, że Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla postanowieniem § 19 ust. 3 uchwały, w którym określiła minimalne odległości, jakie muszą być zachowane przy sytuowaniu obiektów, w których utrzymywane są gołębie od posesji, wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 1- 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Wojewoda wywodził, że wskazana wyżej regulacja uchwały nie mieści się w katalogu określonym w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, gdyż gołębie nie mogą zostać uznane ani za zwierzęta gospodarskie, ani za zwierzęta domowe. Podał, że definicja zwierząt gospodarskich uregulowana została w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. nr 133, poz. 921, ze zm.) i nie obejmuje gołębi. Natomiast definicja zwierząt domowych, przez które rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub w innym odpowiednim pomieszczeniu, a utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, zawarta jest w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856). Powyższe, w ocenie skarżącego, przesądza o tym, że Rada nie jest umocowana do zawierania w uchwalonym regulaminie postanowień dotyczących gołębi, bowiem nie wynika to z dyspozycji art. 4 ust. 1 - 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Wojewoda zwrócił uwagę, że takie stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i w tym zakresie wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 402/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2023/12 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – zwanej dalej CBOSA). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu, po przytoczeniu argumentacji Wojewody, Rada zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego, że gołąb, jako niebędący żadnym z gatunków zwierząt wymienionych w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, nie jest zwierzęciem gospodarskim w rozumieniu definicji zawartej w tym przepisie. Wskazała, że ta okoliczność nie ma jednak znaczenia w sprawie, ponieważ kwestionowany w skardze § 19 ust. 3 uchwały zamieszczony jest w rozdziale VI, a nie w jej rozdziale VII, z czego w ocenie Rady, jednoznacznie wynika, że zaskarżona uchwała kwalifikuje gołębie utrzymywane przez mieszkańców jako zwierzęta domowe, a nie gospodarskie. Zauważyła, iż w powołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 402/11 stwierdza się co prawda, że gołąb nie jest zwierzęciem gospodarskim, lecz nie wypowiedziano się co do kwestii możliwości zakwalifikowania gołębia do zwierząt domowych w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie zaakcentowała, iż nie podziela wyrażonego w skardze oraz w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2023/12 poglądu, że gołębie utrzymywane przez ludzi nie są zwierzętami domowymi. Zwróciła uwagę, że wskazana w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt definicja zwierząt domowych akcentuje tradycyjny charakter relacji człowieka do zwierzęcia, polegającej na przebywaniu zwierzęcia w domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu i utrzymywaniu go w charakterze towarzysza człowieka. Zdaniem Rady, taka właśnie tradycyjna relacja zachodzi, między człowiekiem, a utrzymywanymi przez niego gołębiami. Jako wyraz tej relacji Rada wskazała na popularną, w szczególności na Górnym Śląsku piosenkę pt. "Starzyk" z repertuaru Zespołu Pieśni i Tańca "Śląsk". Na koniec Rada skonstatowała, że skoro gołębie utrzymywane przez ludzi są zwierzętami domowymi, to regulacja zawarta w kwestionowanym § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie uchybia, wbrew wywodom skargi, przepisowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadto stosownie do treści art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607) wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie. Z tym przepisem korespondują uregulowania zawarte w art. 147 § 1 P.p.s.a. poddające kognicji sądu administracyjnego uchwały i akty organów jednostek samorządu terytorialnego Stosownie do przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), dalej zwanej także u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., który przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa" w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przyjdzie przypomnieć, że zaskarżona uchwała Nr XXXVI/426/13 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kędzierzyn-Koźle podjęta została na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości. Przywołany przepis stanowi, że Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "Regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, który przewiduje, że określa on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych; b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach; b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyjdzie odnotować, że ustalony przez prawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości są objęte regulacją uchwały rady gminy w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jest to katalog zamknięty i wyznaczający tym samym zakres kompetencji Rady Gminy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się regulacje odnoszące się do wszystkich wymogów zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Rada gminy nie może stanowić aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmować regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż tym samym wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akty prawa miejscowego oparte o delegację ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Badając treść zaskarżonej uchwały trzeba zgodzić się z Wojewodą, że Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla, uchwalając § 19 ust. 3 uchwały wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl zaskarżonego postanowienia Rada uchwaliła, iż "Obiekty, gdzie utrzymywane są gołębie, należy tak sytuować, aby odległość w linii prostej od ich najbardziej na zewnątrz wysuniętego elementu do granicy posesji położonej w najbliższym sąsiedztwie wynosiła co najmniej: 1) 20 m dla posesji zabudowanej budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym; 2) 30 m dla posesji zabudowanej budynkiem wielorodzinnym lub innym obiektem przeznaczonym na stały pobyt ludzi." Oceniając zatem z urzędu ww. unormowanie należy dostrzec, że Rada Miejska formułując w ten sposób § 19 ust. 3 Regulaminu zastąpiła ustawodawcę i wkroczyła uchwałą w dziedzinę z zakresu prawa budowlanego. Postanowienia te regulują bowiem zasady sytuowania obiektów budowlanych służących do utrzymywania gołębi, a nie utrzymania czystości i porządku. W świetle art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości organ ten został upoważniony do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6 ustawy) oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7 ustawy). Nie można zatem przyjąć, że wyżej omówiona regulacja określająca sytuowanie obiektów budowlanych stanowi określenie ww. obowiązków, stąd należało stwierdzić nieważność § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały, gdyż istotnie narusza prawo. Poza tym dodać trzeba, że Sąd podziela stanowisko Wojewody, że art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości w ogóle nie pozwala na regulowanie kwestii zawartej w zaskarżonym § 19 ust. 3 uchwały, gdyż gołębie nie mogą zostać uznane ani za zwierzęta gospodarskie, ani za zwierzęta domowe. W rozpatrywanej sprawie nie można pominąć obowiązującą klasyfikację zwierząt gospodarskich, która nie zalicza gołębi do zwierząt gospodarskich. Gołębie nie są też zwierzętami domowymi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. Definicja zwierząt domowych, przez które rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub w innym odpowiednim pomieszczeniu, a utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, zawarta jest w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Przyjdzie odnotować, że niniejszy skład orzekający podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2023/12, jak też w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1953/08, zgodnie z którym "gołębie hodowlane nie są zwierzętami domowymi nie tylko z uwagi na niezakwalifikowanie ich za takie w zaskarżonej uchwale, ale również z tego powodu, że za takie nie są uważane w języku potocznym, w którym za zwierzęta domowe uważane są zwierzęta trzymane przez człowieka w domu dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa, w odróżnieniu od zwierząt chowanych lub hodowanych z innych powodów (zwierzęta hodowlane, gospodarskie i użytkowe). Zwierzęciem domowym nazywa się takie zwierzę, które trzymane jest w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka, jako zwierzę towarzyszące człowiekowi lub jako swoista ozdoba czy też atrakcja mieszkania. Zwierzę domowe traktowane jest zwykle przez domowników jako pupil lub członek rodzinnego stada. Pupilem określa się najczęściej osobnika, który jest lubiany bardziej niż inne osobniki tego samego gatunku, ale również wychowanka lub podopiecznego. Ten sam gatunek zwierzęcia (np. świnia domowa) może być zwierzęciem chowanym dla mięsa, hodowlanym (w celu dalszego rozmnażania) lub domowym. Pies trzymany na placu, którego ma pilnować przed intruzami jest zwierzęciem użytkowym. Trzymany w obejściu gospodarstwa rolnego nadal pełni rolę użytkową, a zwierzęciem domowym staje się dopiero z chwilą nawiązania więzi emocjonalnych pomiędzy człowiekiem i zwierzęciem oraz przyznania mu przez ludzkie stado prawa do przebywania razem z ludźmi w ich najbliższym otoczeniu, na zasadzie członka stada". Wobec tego nie jest możliwe określanie w regulaminie obowiązków dotyczących hodowli gołębi, gdyż jest to sprzeczne z prawem, a charakter tego naruszenia określić należy jako istotny. W konkluzji należy przyjąć, że zapis zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.