II SA/Op 437/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy w Pokoju z dnia 13 października 2003 r., nr X/82/2003 w przedmiocie powołania skarbnika gminy oddala skargę. W dniu 13 października 2003 r. Rada Gminy w Pokoju podjęła na wniosek Wójta uchwałę nr X/82/2003 w sprawie powołania skarbnika gminy. Uchwalę tę oparto na treści art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W jej § 1 postanowiono, iż z dniem 1 listopada 2003 r. powołuje się na stanowisko skarbnika gminy Zofię Zbroszczyk. Określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§3), a jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Pokój. Wojewoda Opolski zakwestionował legalność powyższej uchwały stwierdzając, że Zofia Zbroszczyk nie posiada wymaganych prawem kwalifikacji na stanowisko skarbnika. Odpowiadając na zarzuty Wojewody Opolskiego, w piśmie z dnia 25 maja 2004 r., Wójt Gminy Pokój wyjaśnił, iż kwalifikacje głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych są określone w art. 35 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm.). Osoba, która nie posiada powyższych kwalifikacji, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działalności administracji rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 102, poz. 1116) powinna je uzupełnić do 31 grudnia 2004 r. W czerwcu 2004 r. Zofia Zbroszczyk ukończy Policealną Szkołę Bankowości i Finansów, zatem spełni wymogi określone w art. 35 ustawy o finansach publicznych. W kolejnym piśmie z dnia 23 sierpnia 2004 r. Wójt Gminy Pokój stwierdził, że uzupełnienie wykształcenia przez Zofię Zbroszczyk do dnia 1 stycznia 2005 r. uprawnia ją do zajmowania stanowiska skarbnika gminy. Przed powołaniem na to stanowisko Zofia Zbroszczyk pracowała na stanowisku zastępcy skarbnika, a w okresie od 7 maja 2003 r. do 31 października 2003 r. pełniła obowiązki skarbnika. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich weszło w życie 26 lutego 2003 r., kiedy to Z. Z. była w trakcie uzupełniania kwalifikacji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy Pokój nr X/82/2003 z dnia 13 października 2003 r. Organ nadzoru ustalił, że powołana na stanowisko skarbnika gminy Zofia Zbroszczyk nie posiadała wyższego wykształcenia, co narusza pkt 7 tabeli nr 2 załącznika nr 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych (...). Ponieważ od dnia podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął ponad rok, w sytuacji gdy jest ona sprzeczna z prawem, wniosek o orzeczenie niezgodności aktu z prawem jest - zdaniem organu nadzoru - zasadny. Jednocześnie Wojewoda Opolski wyjaśnił, iż mimo poinformowania Rady Gminy o fakcie naruszenia prawa, do dnia wniesienia skargi nie podjęto stosownych kroków zmierzających do usunięcia powstałej sytuacji. W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Gminy - Wójt Gminy Pokój potwierdził, iż doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych (...), które są - jego zdaniem - nieżyciowe. Rada Gminy działała w stanie wyższej konieczności, gdyż utracono płynność finansową i zaprzestano płacenia składek na ubezpieczenie społeczne. Osoba powołana na stanowisko skarbnika doprowadziła do odzyskania płynności finansowej Gminy, wszystkie świadczenia i zadłużenia spłacane są obecnie terminowo. Długoletnia praktyka i duża wiedza w zakresie finansów obecnego skarbnika skutkuje pozytywnymi wynikami w realizacji budżetu. Dodatkowo Wójt Gminy Pokój podkreślił, iż od dnia 1 stycznia 2005 r. przepisem szczególnym w sprawie wymagań kwalifikacyjnych głównych księgowych jest art. 35 ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy o finansach publicznych, pozwalający na pełnienie tej funkcji przez osobę, która ukończyła pomaturalną szkołę zawodową o kierunku rachunkowości, a taką właśnie szkołę ukończyła Zofia Zbroszczyk. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozważania nad legalnością zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Pokoju należy rozpocząć od przypomnienia, iż zatrudniony w gminie na podstawie powołania skarbnik (główny księgowy budżetu gminy) jest pracownikiem samorządowym, o którym mowa w art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) Przepisy wskazanej ustawy nie regulują w sposób kompletny wszystkich praw i obowiązków pracowników zatrudnionych między innymi w urzędzie gminy. Kompetencje w zakresie ustalenia zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych tej grupy pracowników przyznano, w myśl art. 20 ust. 2 tej ustawy, Radzie Ministrów. W dniu podjęcia przez Radę Gminy w Pokoju uchwały nr X/82/2003 w sprawie powołania na stanowisko skarbnika gminy Zofia Zbroszczyk, tj. w dniu 13 października 2003 r., obowiązywały wydane w oparciu o powyższą delegację ustawową przepisy rozporządzenia Rady Ministrów dnia 23 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264), zwanego dalej rozporządzeniem. W jego załączniku nr 3, a dokładnie w tabeli nr II zatytułowanej "Tabela stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników urzędów gmin, miast (miast na prawach powiatu)", pod poz. 7, określono, że skarbnik gminy winien legitymować się wyższym wykształceniem. Bezsporne w sprawie jest, iż powołana na to stanowisko w dniu 13 października 2003 r. Zofia Zbroszczyk nie spełniała powyższego wymogu. Działający w imieniu Gminy - Wójt Gminy Pokój, potwierdził fakt świadomego naruszenia przepisów rozporządzenia w omawianym zakresie, uznając je za nieżyciowe. Przyjął, iż przepisem szczególnym, określającym kwalifikacje skarbnika jest przepis art. 35 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem ust. 4 tego artykułu, głównym księgowym może być osoba, która ukończyła: a) ekonomiczne jednolite studia magisterskie, ekonomiczne wyższe studia zawodowe, uzupełniające ekonomiczne studia magisterskie lub ekonomiczne studia podyplomowe i posiada co najmniej 3-letnią praktykę w księgowości, lub b) średnią, policealną lub pomaturalną szkołę zawodową o kierunku rachunkowość i posiada co najmniej 6-letnią praktykę w księgowości. Dalej Wójt Gminy Pokój wskazał na treść art. 5 ust. 1 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002 r. ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 102, poz. 1116), zwanej dalej ustawą zmieniającą ustawę o finansach publicznych, zgodnie z którym, w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych nie stosuje się przepisu art. 35 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Z powyższych regulacji Wójt wysnuł wniosek, iż osoba na stanowisku skarbnika gminy może uzupełnić kwalifikacje, o których mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych, do dnia 31 grudnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę dodatkowo wyjaśniono, iż Z. Z. uzyskała wymagane uprawnienia, gdyż w 2004 r. ukończyła Policealną Szkołę Bankowości i Finansów. Sąd nie podzielił przedstawionego wyżej stanowiska gminy, zmierzającego do wykazania, że ustawa o finansach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia spornej uchwały, zawierała regulacje szczególne w stosunku do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych oraz aktów wydanych w celu jej wykonania. Podkreślić bowiem trzeba, iż wymogi ustalone treścią art. 35 ustawy o finansach publicznych, dotyczą głównych księgowych wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, tymczasem prawa i obowiązki pracowników samorządowych (w tym skarbnika gminy) zostały szczegółowo określone odrębnymi regulacjami, dotyczącymi wyłącznie tej grupy podmiotów. Nie bez znaczenia jest również fakt, że rozporządzenie ustalające m.in. wymogi kwalifikacyjne pracowników samorządowych, wydano w terminie późniejszym niż przepisy ustawy o finansach publicznych, które określiły wymagania wobec głównych księgowych. Konsekwencją powiedzianego dotychczas jest pogląd, zbieżny ze stanowiskiem skarżącego, iż przepisy rozporządzenia miały pierwszeństwo stosowania w stosunku do pracowników samorządowych. Mimo takiego ustalenia, Sąd zmuszony był jednak oddalić skargę uznając, iż nie może wydać orzeczenia, powołując się na przepisy sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt K 25/04) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji R. P. zarówno art. 20 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o pracownikach samorządowych, jak i § 3 pkt 3 rozporządzenia, ustalającego tabele stanowisk, kwot wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego i wymagań kwalifikacyjnych oraz stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników, szczegółowo określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Jednocześnie Trybunał skorzystał z uprawnienia jakie płynie z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji R. P. i odroczył termin utraty mocy obowiązującej wskazanych przepisów do 31 lipca 2005 r. Przyjęte rozwiązanie podyktowane było, z jednej strony, koniecznością zapewnienia ustawodawcy odpowiedniego czasu na dokonanie zmian w pożądanym kierunku, z drugiej zaś, potrzebą zachowania w porządku prawnym uregulowań określających niezbędne, z punktu widzenia funkcjonowania administracji, reguły zatrudniania pracowników. Oceniając powstałą sytuację prawną, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanął na stanowisku, iż odsunięcie w czasie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu nie uzasadnia wyrokowania opartego na normach sprzecznych z Konstytucją R.P. Związanie sędziów wyłącznie Konstytucją oraz ustawami (a nie aktami rangi podustawowej) pozwala Sądowi na odmowę stosowania rozporządzenia sprzecznego z aktem wyższego rzędu, w tym konkretnym przypadku – Konstytucją R.P. Jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 kwietnia 2002 r. (sygn. akt III RN 4/01) należy odróżnić sytuację, w której niekonstytucyjny przepis funkcjonuje w porządku prawnym na podstawie orzeczenia Trybunału ustalającego inny termin utraty jego mocy obowiązującej, niż dzień ogłoszenia orzeczenia, od przypadków, gdy chodzi o zastosowanie przez Sąd takiego przepisu w konkretnej sprawie. Spełnienie oczekiwań Wojewody Opolskiego oznaczałoby w efekcie wydanie wyroku stwierdzającego niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały z powodu niezastosowania przepisów, o których już w dacie orzekania przez Sąd wiadomo, iż są sprzeczne z najwyższym obowiązującym aktem prawodawczym, a o ich czasowym pozostawaniu w systemie prawa zadecydowano wyłącznie w celu zapobieżenia negatywnym skutkom, jakie mogłyby powstać w związku z utratą mocy obowiązującej wadliwych norm z dniem ogłoszenia. Przyjęcie takiego poglądu za prawidłowy godziłoby – w ocenie składu sądzącego – w fundamentalną zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji R.P.) oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.). Nie można też nie zauważyć, że wydanie wyroku w oparciu o niekonstytucyjny przepis stwarza sytuację, w której znajduje zastosowanie instytucja wznowienia postępowania, zatem z inicjatywy strony, w niedalekiej perspektywie, mogłoby dojść do uchylenia orzeczenia Sądu. Z tych też powodów, Sąd – mimo obowiązywania w dacie wyrokowania przepisów rozporządzenia oraz przepisu ustawowego upoważniającego Radę Ministrów do ich wydania – nie zastosował regulacji określonych w załączniku nr 3 rozporządzenia, odnoszących się do wymagań kwalifikacyjnych skarbnika gminy. Dalsza ocena legalności zaskarżonej uchwały nie wykazała, by jej treść naruszała przepisy cyt. wyżej ustawy o pracownikach samorządowych, wobec braku – w tym akcie normatywnym – szczegółowych rozwiązań dotyczących kwalifikacji pracowników samorządowych. Sąd nie stwierdził również, by powołanie na stanowisko skarbnika Gminy Pokój – Zofia Zbroszczyk, która nie spełniała wymagań określonych w art. 35 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, stanowiło naruszenie tego przepisu. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o finansach publicznych w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy do głównego księgowego nie stosuje się przepisu wspomnianego art. 35 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Ta ostatnia regulacja, wbrew stanowisku skarżącego, jakie pojawiło się w korespondencji z Gminą, nie dotyczy jedynie osób, które w dniu wejścia w życie zmian do ustawy o finansach publicznych pełniły już funkcję skarbników gmin. Sugerowane ograniczenie kręgu adresatów omawianego przepisu nie wynika bowiem z jego treści, nie sposób też przyjąć, że było ono zamiarem ustawodawcy. Wsparcia dla tego stanowiska można poszukiwać w brzmieniu art. 5 ustawy zmieniającej (...), w którym przyjęto podobne rozwiązanie, tyle że w stosunku do audytora wewnętrznego. Z całą pewnością przepisu tego nie można wykładać tak, by miał mieć zastosowanie do audytora zatrudnionego na tym stanowisku w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o finansach publicznych, skoro właśnie omawianą ustawą wprowadzono dopiero instytucję audytu. Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację, Sąd – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł o oddaleniu skargi.