II SA/Op 443/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...], którą uchylono decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia 20 lutego 2013 r., nr [...] i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r. zatytułowanym "Pismo przewodnie ws. dodatku mieszkaniowego", skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, J. M. podała, że przedkłada następujące dokumenty: 1) wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, 2) deklarację o wysokości dochodów, 3) oświadczenie pod odpowiedzialnością karną na temat domowników, 4) kserokopię umowy najmu. Pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie zwrócił J. M. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z deklaracją o wysokości dochodów i pozostałymi dokumentami, informując, że zgodnie z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego powinien być potwierdzony w punktach 2-5, 7-9 i 12 przez zarządcę budynku, w tym przypadku przez [...] Zarząd Nieruchomości Sp. z o.o. w [...], który powinien również dołączyć do wniosku wydruk opłat czynszowych za aktualny miesiąc. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawczynię, że do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego powinna dołączyć fakturę za zużytą energię elektryczną, a w deklaracji o dochodach powinna podać miejsce zatrudnienia, źródło dochodów lub ich brak, oraz że wniosek powinna złożyć osobiście celem potwierdzenia danych zawartych na wniosku i w deklaracji. Pismem z dnia 10 września 2012 r. J. M. złożyła "odwołanie na zarządzenie bez tytułu Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie dodatku mieszkaniowego", wnosząc o jego uchylenie jako naruszającego przepisy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej. Podniosła, że organ pozbawił ją prawa do skorzystania z dodatku mieszkaniowego, ponieważ zwrócił wniosek o dodatek mieszkaniowy z powodu okoliczności od niej niezależnych. Postanowieniem z dnia 18 października 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - uznając pismo J. M. z dnia 10 września 2012 r. jako zażalenie na postanowienie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w sprawie zwrotu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego - uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 28 sierpnia 2012 r. Kolegium stwierdziło, że w sytuacji gdy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego zawiera braki formalne, organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w świetle art. 66 K.p.a. organ pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw prawnych do tego, aby zwrócić J. M. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z przedłożonymi dokumentami. Następnie J. M. pismem z dnia 25 października 2012 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o podanie terminu rozpoznania jej wniosku z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie dodatku mieszkaniowego. Podała, że Kolegium stwierdziło, iż nie było żadnych podstaw do dokonania zwrotu przedmiotowego wniosku. Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie wezwał J. M. do stawienia się w Ośrodku celem dostarczenia wniosku o dodatek mieszkaniowy z dnia 14 sierpnia 2012 r., który to wniosek został jej zwrócony. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawczynię, jakie konkretnie dokumenty należy dołączyć do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, oraz które dane zawarte we wniosku powinien potwierdzić zarządca lokalu mieszkalnego. Organ pouczył wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. niestawienie się na wezwanie organu skutkować będzie pozostawieniem sprawy bez rozpatrzenia. Ponadto do pisma dołączył komplet druków niezbędnych przy ubieganiu się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W kolejnym piśmie, z dnia 25 stycznia 2013 r., J. M. zwróciła się do Burmistrza Nysy o podanie terminu rozpoznania jej wniosku z dnia 14 sierpnia 2012 r. Odpowiadając na powyższe, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie w piśmie z dnia 29 stycznia 2013 r. wyjaśnił, że w związku z postanowieniem Kolegium z dnia 18 października 2012 r. podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy dotyczącej dodatku mieszkaniowego, dlatego wystąpił do J. M. o złożenie wymaganego wniosku wraz z kompletem dokumentów, który został jej wcześniej odesłany. Wskazał, że pomimo wystosowanego wezwania J. M. nie stawiła się w Ośrodku, ani też w terminie do dnia 22 listopada 2012 r. nie dostarczyła żadnych dokumentów, a zatem sprawę z wniosku z dnia 14 sierpnia 2012 r o dodatek mieszkaniowy pozostawiono bez rozpatrzenia, co znajduje uzasadnienie w treści art. 64 § 2 K.p.a. Ponadto dodał, że zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. jest formą zakończenia postępowania w sprawie. W piśmie z dnia 7 lutego 2013 r. skierowanym do Burmistrza Nysy, J. M. domagała się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia 20 lutego 2013 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, umorzył postępowanie w związku z pismem J. M. z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, w tym podał m.in., że J. M., pomimo wystosowanego do niej wezwania z dnia 5 listopada 2012 r., nie złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w Nysie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, datowanego na dzień 14 sierpnia 2012 r., jak również nie przedłożyła żadnych innych dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy. Z tych względów pozostawił sprawę o dodatek mieszkaniowy bez rozpatrzenia, stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. Jednak mając na uwadze, że strona w piśmie z dnia 7 lutego 2013 r. domagała się wydania decyzji administracyjnej, od której przysługiwałby jej środek zaskarżenia, organ postanowił wydać decyzję umarzającą postępowanie w całości. Postępowanie to, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w terminie do 22 listopada 2012 r. strona nie dostarczyła żądanych dokumentów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. M., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo materialne i procesowe oraz domagając się nakazania przyznania i wypłacenia dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu stwierdziła, że umarzając postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego organ próbuje "zasugerować, iż dochodziło do uchybienia terminu z powodu składania pism w biurze podawczym Urzędu Miejskiego w Nysie w strukturze jakiego z mocy ustawy działa Ośrodek Pomocy Społecznej w Nysie". Odwołująca wskazała również, że organ zarzuca jej, iż nie kontaktowała się z Ośrodkiem i nie odbierała pism, przy czym nie wskazuje dowodów, które potwierdzałyby ten fakt. Podniosła, że bezpodstawny jest zarzut skierowany pod jej adresem, iż nie dostarczyła deklaracji o dochodach za ostatnie trzy miesiące, gdyż organowi wiadomym jest, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Wskazała, że trudno jest jej odnieść się do kwestii nieobecności w Ośrodku w terminach wskazywanych przez organ, bo "mogą istnieć pisma składane za potwierdzeniem wpływu oraz brak poświadczenia, iż były wysyłane przez OPS Nysa listy z pismami, o jakie się osobiście upominała, albowiem nie docierały one do niej przesyłką pocztową". W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 lipca 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy i stwierdził, że świetle art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. nr 71, poz. 734, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817, z późn. zm.), ustalenie prawa do dodatku mieszkaniowego oraz jego wypłata nie jest dopuszczalna bez wniosku złożonego przez uprawniony podmiot. Obowiązek sporządzenia wniosku zgodnie z wymogami określonymi w § 5 ww. rozporządzenia oraz obowiązek załączenia dokumentów wymaganych przez ustawę spoczywa na osobie uprawnionej do jego złożenia. Urzędowy wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego określiła Rada Ministrów w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie J. M. będąc poinformowana o powinności uzupełnienia danych w dokumentach, które zostały jej zwrócone, a po ich uzupełnieniu - o konieczności przesłania ich do organu, w zakreślonym terminie nie usunęła tych braków, ani też nie przesłała do organu wniosku o dodatek mieszkaniowy wraz z załącznikami, co miało ten skutek, iż podanie strony z dnia 14 sierpnia 2012 r. pozostawiono bez rozpoznania. Literalna wykładnia art. 64 § 2 K.p.a. wskazuje, że pozostawienie podania bez rozpoznania może nastąpić wówczas, gdy nie zostało ono w ogóle uzupełnione, a z powodu jego nieusuwalnych braków nie można mu nadać dalszego biegu. Przy czym pozostawienie żądania strony bez rozpoznania nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz kończy postępowanie w danej sprawie. Jeżeli przepis obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich uzupełnienia. Kolegium podkreśliło, że braki wniosku z art. 64 § 2 K.p.a. muszą być tego rodzaju, że powodują w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, co oznacza, iż wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się wydaniem decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ strona nie złożyła wniosku na wymaganym przepisami formularzu i nie przedłożyła wymaganych, innych dokumentów. Kolegium zaznaczyło, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie miał prawo żądać ich uzupełnienia, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Jednak nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż nieuzupełnione podanie strony z dnia 14 sierpnia 2012 r. nie wszczęło skutecznie postępowania w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, które miałoby się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej. Kolegium wyjaśniło, że bezprzedmiotowość występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, ponieważ z powodu nieusuwalnych braków podania z dnia 14 sierpnia 2012 r. nie można mu było nadać dalszego biegu i tym samym zakończyć sprawy wydaniem decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. M., reprezentowania przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu (postanowienie referendarza sądowego z dnia 16 września 2013 r., sygn. akt II SO/Op 23/13), zarzucając naruszenie przepisów K.p.a., w tym: - art. 61 § 1 i 3 przez odmowę ich zastosowania, tj. przyjęcia w ustalonym stanie faktycznym, że nie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego na wniosek strony skarżącej; - art. 64 § 2 przez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji i akceptację jego użycia przez SKO w Opolu; - art. 138 § 1 pkt 2 przez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy; - art. 107 § 3 przez nieprawidłowe uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji; - art. 138 § 2 przez jego niezastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy; - art. 8 przez niezastosowanie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Z uwagi na ww. naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji wraz ze wskazaniem wytycznych dla organu pierwszej instancji co do podjęcia działań w celu merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 14 sierpnia 2012 r., który wszczął postępowanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, z wykorzystaniem przewidzianych prawem środków. W skardze zgłoszono również wniosek o zasądzenie na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie stanowiącej równowartość trzykrotności stawki minimalnej. W motywach skargi, odnośnie naruszenia art. 61 § 1 i § 3 K.p.a., nie zgodzono się ze stanowiskiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do formalnego wszczęcia postępowania na żądanie strony, ponieważ J. M. w dniu 14 sierpnia 2012 r. złożyła wniosek na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do którego dołączyła wymagane prawem dokumenty. Skorzystanie zatem przez organ z art. 64 § 2 K.p.a. - w ocenie skarżącej - stanowi naruszenie art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Do wniosku dołączono deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych, wartość czynszu i opłat za media mieszkania. Zdaniem skarżącej, doszło do nadinterpretacji przepisów, a mianowicie do postawienia znaku równości pomiędzy słowami wzór i formularz, "które to słowa nie są jednoznaczne". Mając na uwadze, że wykładnia przepisów prawa administracyjnego powinna być ścisła i precyzyjna, wzór to jedynie wskazówka co do tego, jakie informacje powinny się w danym wniosku i deklaracji znaleźć. Na pewno nie można go utożsamiać z obowiązkiem złożenia wniosku, deklaracji niejako na formularzu. Rzekome braki, jakie zauważyły organy, a które są wyłącznie wynikiem bezpodstawnego zwrotu poprawnego wniosku stronie, były możliwe do naprawienia przez wykorzystanie instytucji wywiadu środowiskowego (art. 7 ust. 3 ustawy). Błędne zastosowanie instytucji z art. 64 § 2 K.p.a. podaje w wątpliwość, czy organom zależało na ustaleniu prawdy obiektywnej (art. 7 K.pa.). Organ zmierzał do formalnego zakończenia postępowania bez merytorycznego rozpoznania wniosku, do czego nie miał podstaw, a to stanowi o naruszeniu art. 8 K.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącej, zachodzi swoista sprzeczność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem. Skoro - jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji - nie doszło do formalnego wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji, to organ drugiej instancji nie może w takim kształcie wydać decyzji, gdyż jest ona nielogiczna. Nie można bowiem umorzyć postępowania, do którego wszczęcia nie doszło. Tym samym Kolegium, konstruując tak nielogiczne uzasadnienie naruszyło art. 107 § 3 K.p.a. przez wyartykułowanie nielogicznego uzasadnienia prawnego, które jest dla strony skarżącej niezrozumiałe, co podważa zaufanie do organów. Zdaniem skarżącej, organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, czyli faktycznego rozpoznania wniosku z dnia 14 sierpnia 2012 r., zgodnie z podstawową zasadą prawdy obiektywnej, którą - na bazie posiadanych informacji z dokumentów złożonych w dniu 14 sierpnia 2012 r., a także z wykorzystaniem przewidzianego przepisami ustawy wywiadu środowiskowego - mógł organ ustalić. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. strona podniosła, że organ pierwszej instancji zmierzał do formalnego załatwienia sprawy. Najpierw stosując tryb, którego nie przewiduje K.p.a., tj. instytucji zwrotu pisma w celu uzupełnienia braków, zresztą nieistniejących. Później zaś zastosował instytucję z art. 64 § 2 K.p.a., która w okolicznościach sprawy nie powinna znaleźć zastosowania, a której celem było pozbycie się rozpoznania wniosku. Powyższe zachowania organu w ogóle nie zmierzały do ustalenia prawdy obiektywnej. Mając na uwadze możliwość skorzystania z wywiadu środowiskowego i ponownego wezwania, organ zaniechał tych czynności. Końcowo, w skardze uzasadniono wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podanej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte, podkreślając wzajemną nielogiczność rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lipca 2013 r., którą - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylono decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega zatem na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym, tj. co do jej istoty (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 13, Warszawa 2014 r., wyd. C. H. Beck, s. 547). W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji z dnia 20 lutego 2013 r. wydana została pomimo tego, że wniosek J. M. z dnia 14 sierpnia 2012 r. nie wszczął postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z akt sprawy, w tym z pism kierowanych do strony i treści rozstrzygnięć, złożony przez stronę wniosek zawierał braki, które wymagały uzupełnienia. Organ pierwszej instancji wyjaśnił stronie szczegółowo, na czym polegają braki wniosku i wezwał do ich usunięcia, jednak skarżąca nie zastosowała się do wezwania organu i - co istotne - nie przesłała ponownie wniosku. Podzielić należy stanowisko Kolegium odnośnie konieczności posiadania przez organ pierwszej instancji, przy załatwianiu sprawy dodatku mieszkaniowego, wniosku o jego przyznanie, przy czym wniosek ten winien zostać sporządzony na urzędowym wzorze, który został określony w załączniku nr 1 do cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Podstawę delegacji do wydania tego aktu wykonawczego stanowi art. 9 ust. 1 ustawy, zatem to z woli prawodawcy Rada Ministrów określa m.in. wzory wniosku o przyznanie komentowanego dodatku. Tylko kompletny wniosek, wypełniony w sposób prawidłowy, może stanowić podstawę do przyznania dodatku. Jest również rzeczą oczywistą, że tak wypełniony wniosek (wraz z innymi dokumentami) musi być złożony w organie przez osobę zainteresowaną i wówczas następuje wszczęcie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego, o czym przesądza treść art. 7 ustawy. Wedle tego przepisu, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Z przepisem tym koresponduje § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, wedle którego osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego powinna złożyć w urzędzie właściwej gminy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia oraz deklarację o wysokości dochodów gospodarstwa domowego, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia. W świetle tych regulacji nie może być wątpliwości, że podstawę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie mógł zatem stanowić tylko prawidłowo wypełniony i złożony przez skarżącą wniosek wraz z dokumentami określonymi w rozporządzeniu. Dodać jeszcze trzeba, że stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego zastępuje podanie i w związku z tym mają do niego zastosowanie przepisy K.p.a. dotyczące podań, w tym art. 64 § 2 K.p.a. (por. G. Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2010 r., Wyd. C.H. Beck, str. 169-171). W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, jak najbardziej zasadne było zatem wezwanie skarżącej przez organ pierwszej instancji do uzupełnienia wniosku, wystosowane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. W tym miejscu zgodzić się należy z poglądem prezentowanym w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowym, że wezwanie do usunięcia braków określne w art. 64 § 2 K.p.a. jest czynnością materialno-techniczną. Nie jest to czynność procesowa, gdyż postępowanie nie jest wszczęte. Artykuł 64 § 2 K.p.a. nie stanowi podstawy do podjęcia w sprawie wezwania decyzji czy postanowienia. Tyko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Warszawa 2007 r., s. 516, 519; B. Adamiak, op. cit., str. 329-330 i powołane tam orzecznictwo; glosa aprobująca B. Adamiak do uchwały SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, opubl. OSP 2001/1/12). W świetle powyżej powiedzianego, za trafne więc uznać należało stanowisko Kolegium, że tylko kompletny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego mógł wszcząć postępowanie administracyjne. Skoro takiego wniosku nie było, a skarżąca - pomimo wezwania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - nie złożyła go, to organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wszczęcia postępowania i wydania decyzji załatwiającej sprawę. Postępowanie takie należało zatem umorzyć. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że z uwagi na niewykonanie wezwania, organ powinien jedynie zawiadomić stronę na piśmie o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie skarżącej, dokonał trafnej oceny prawnej, w wyniku której uchylił wydaną w opisanych warunkach decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W ocenie Sądu, w takim działaniu Kolegium - wbrew zarzutom skargi - nie ma żadnej sprzeczności. Wadliwa bowiem była decyzja umarzająca postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, skoro w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania. Ponadto Sąd uznał, odmiennie niż skarżąca, że organ odwoławczy - zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. - w sposób wyczerpujący uzasadnił zajęte stanowisko, przedstawiając w tym zakresie trafną argumentację. Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia innych, zarzucanych w skardze przepisów procedury administracyjnej, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Przedstawione powyżej wywody Sądu uzasadniają brak możliwości przyjęcia, że w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania, a także brak podstaw do zastosowania wskazanego przez skarżącą przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie naruszył również art. 8 K.p.a., zwłaszcza że zarzut w tym zakresie, postawiony w petitum skargi, został rozwinięty z odwołaniem się do zachowania organu pierwszej instancji, który w sposób nieuprawniony zwrócił wniosek stronie. Podkreślić trzeba, że w tej sprawie toczyło się odrębne postępowanie, które zakończyło się wydaniem przez Kolegium rozstrzygnięcia korzystnego dla strony. Ponadto w ponownym postępowaniu strona była szczegółowo informowana o swoich uprawnieniach i obowiązkach oraz o skutkach ich niedochowania. W tej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że organy nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Końcowo, wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu nastąpi w odrębnym postanowieniu.