II SA/Op 444/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Opolu z dnia 30 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy refundacji kosztów kształcenia i doskonalenia zawodowego postanawia: odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2015 r. A. B. wystąpiła do Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych (dalej: OIPiP) w Opolu o refundację kosztów dokształcania zawodowego w Europejskim Centrum Kształcenia Podyplomowego we [...] - specjalizacja pielęgniarstwo operacyjne. Pismem z dnia 2 lutego 2016 r. poinformowano wnioskodawczynię, że w dniu 27 stycznia 2016 r. Komisja Kształcenia i Doskonalenia Zawodowego Pielęgniarek i Położnych w Opolu podjęła decyzję o odmowie przyznania refundacji z tytułu złożonego wniosku z uwagi na zaległość w składkach na rzecz OIPiP. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 7 pkt 1 lit. b Regulaminu Refundacji Kosztów Dokształcenia i Doskonalenia Zawodowego członków OIPiP w Opolu, z refundacji mogą skorzystać członkowie OIPiP, którzy regularnie i nieprzerwanie opłacają składki członkowskie minimum przez okres 2 lat poprzedzających złożenie wniosku i nie posiadają zadłużenia wobec OIPiP w Opolu. Pismem z dnia 26 lutego 2016 r. A. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, brak precyzyjnego wskazania okresu występowania przesłanki odmawiającej udzielenia refundacji oraz przyczynienie się OIPiP do wystąpienia tej przesłanki. W wyniku rozpatrzenia odwołania Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w Opolu podjęła uchwałę Nr [...] z dnia 28 czerwca 2016 r., w której postanowiła podtrzymać decyzję Komisji ds. Refundacji Kosztów Kształcenia i Doskonalenia Zawodowego w sprawie odmowy przyznania refundacji kosztów poniesionych w ramach zakończenia pierwszego roku szkolenia specjalizacyjnego w dziedzinie pielęgniarstwa operacyjnego dla pielęgniarek. Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...], Przewodnicząca Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych poinformowała A. B. o uchwale dotyczącej negatywnego rozpatrzenia odwołania i podtrzymaniu decyzji Komisji ds. Refundacji Kosztów Kształcenia i Doskonalenia Zawodowego. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę "na decyzję Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Opolu" odmawiającą przyznania refundacji kosztów poniesionych przez skarżącą w ramach szkolenia specjalizacyjnego, zarzucając naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych oraz § 7 pkt 1 lit b Regulaminu Refundacji Kosztów Dokształcenia i Doskonalenia Zawodowego członków OIPiP w Opolu. W uzasadnieniu wskazała, że w grudniu 2015 r. podjęła działania zmierzające do ustalenia, czy występują i ewentualnie jakie zaległości w opłacaniu składek oraz wskazała, na ustawowy obowiązek OIPiP wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku istnienia zaległości już za dwa miesiące. Zarzuciła, że w decyzji odwoławczej nie zawarto żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego ani pouczenia. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. W odpowiedzi na skargę, Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w Opolu, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o odrzucenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz OIPiP kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Z ostrożności procesowej wniosła o oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów wymienionych w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu wskazała, że skarga dotyczy uchwały OIPiP i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (postanowienie NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2668/16) , stwierdziła, że warunkiem zaskarżenia uchwały samorządu zawodowego do sądu administracyjnego jest to, że skarżona uchwala musi dotyczyć działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej lub interesu prawnego członka Izby, który nie może wynikać tylko z faktu członkostwa w Izbie. Wyjaśniła, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją decyzji był przepis art. 31 pkt 5 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, który wskazuje, że tylko okręgowa rada prowadzi sprawy bieżące OIPiP, a ponadto § 15 ust. 2 i 3 Regulaminu. Są to akty o charakterze wewnętrznym, korporacyjnym, a nie akty o charakterze administracyjno-publicznym. W związku z tym brak jest podstaw do wniesienia skargi na ww. decyzję, gdyż nie została ona podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Podstaw takich nie można też poszukiwać w art. 3 § 3 P.p.s.a., gdyż przepisy ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U z 2016 r. poz. 125, z późn. zm.) nie przewidują takiej możliwości, odmiennie niż ma to miejsce w art. 40 ust. 1 tej ustawy, w odniesieniu do uchwał w sprawach stwierdzenia i przyznania prawa wykonywania zawodu. Co więcej, żaden przepis prawa nie nakłada na OIPiP obowiązku refundacji kosztów kształcenia członków samorządu, a więc decyzje w tym zakresie są wewnętrznym, korporacyjnym prawem OIPiP, niezwiązanym z administracja publiczną, w związku czym nie ma możliwości zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego określony został w art. 3 P.p.s.a., stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która - zgodnie z § 2 tego przepisu - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Według art. 3 § 3 P.p.s.a., Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U z 2016 r. poz. 125, z późn. zm.). Ustawa ta określa organizację i zadania samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych oraz prawa i obowiązki jego członków, a także strukturę samorządu zawodowego i zadania jego organów. Przepisy komentowanej ustawy wskazują wprost rodzaje spraw podlegających kontroli sądu administracyjnego. Kontrola ta dotyczy uchwał OIPiP w sprawach stwierdzenia i przyznania prawa wykonywania zawodu (art. 40 ust. 1 i 2) oraz w sprawach wpisu, odmowy wpisu i wykreślenia wpisu z rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe pielęgniarek i położnych (art. 77 ust. 7). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest tego rodzaju uchwała, ale rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję Komisji Kształcenia i Doskonalenia Zawodowego Pielęgniarek i Położnych w Opolu z dnia 27 stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej refundacji kosztów kształcenia. Zaskarżony akt nie należy też do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż na podstawie tego przepisu kontroli sądu administracyjnego podlegają czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i mają publicznoprawny charakter. Oznacza to, że tego rodzaju akty muszą być skierowane do podmiotu zewnętrznego, niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Ponadto, zaskarżana czynność musi odnosić się do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (por. B. Adamiak, Z właściwości sądów administracyjnych, ZNSA 2006, nr 2 s. 18). Podstawę rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie stanowił natomiast przepis § 7 ust. 1 lit. b Regulaminu Refundacji Kosztów Dokształcenia i Doskonalenia Zawodowego Członków OIPiP w Opolu, według którego z Funduszu refundacji kosztów kształcenia i doskonalenia zawodowego pielęgniarek i położnych, tworzonym w ramach budżetu OIPiP, mogą korzystać członkowie OIPiP regularnie i nieprzerwanie opłacający składki członkowskie i nieposiadający zadłużenia wobec OIPiP w Opolu. Rozstrzygnięcie, którego dotyczy skarga, ma zatem charakter wewnętrzny, nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, ale uprawnień określonych w Regulaminie, będącym aktem prawa wewnętrznego samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, które to uprawnienia wynikają wyłącznie z przynależności do tej korporacji zawodowej. Oznacza to tym samym, że podjęte w niniejszej sprawie akty samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, rozstrzygające o odmowie przyznania skarżącej refundacji kosztów kształcenia zawodowego, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, stąd wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalna, co skutkuje jej odrzuceniem. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, wskazać przyjdzie, że przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie przewidują możliwości zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania od skarżącego. Na zasadzie art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i to wyłącznie razie uwzględnienia skargi przez Sąd.