II GSK 2668/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2666/15 w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę [...] Sprawozdawczego Krajowego Zjazdu Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji Przewodniczącego Krajowego Sądu Dyscyplinarnego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Krajowej Rady Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2666/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę K. B. na uchwałę nr [...] Sprawozdawczego Krajowego Zjazdu Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] czerwca 2015 r., którą odwołano skarżącego z funkcji Przewodniczącego Krajowego Sądu Dyscyplinarnego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że samorządy zawodowe wykonują zarówno zadania o charakterze korporacyjnym (tj. dotyczące wewnętrznych spraw korporacji), jak również przyznane ustawą zadania z zakresu administracji publicznej (pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej). Wprawdzie zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1946) członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę okręgowej izby do właściwych organów Krajowej Izby, a uchwałę Krajowej Izby do sądu administracyjnego, jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji nie oznacza to, że każdy członek samorządu zawodowego może zaskarżyć każdą uchwałę. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA stwierdził, że uchwała zaskarżona do sądu administracyjnego musi dotyczyć działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej lub interesu prawnego członka Izby, który nie może wynikać tylko z faktu członkostwa w Izbie. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie § 26 ust. 3 pkt 4 Regulaminu organizacji i trybu przeprowadzania zjazdów oraz wyborów do organów jednostek organizacyjnych samorządu zawodowego architektów - Izby Architektów RP, który to przepis stanowi, że mandat członka organu samorządu architektów wygasa wskutek odwołania go z pełnionej funkcji przez zjazd przed upływem kadencji z uzasadnionych powodów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała dotyczy zatem organizacyjnych (korporacyjnych) spraw, mających charakter działań własnych (wewnętrznych) samorządu zawodowego, nie dotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej. Wobec tego skarga na tę uchwałę podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. K. B. złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 40 ust. 2 in fine ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a., a to poprzez niewłaściwą wykładnię przedmiotowego przepisu polegającą na przyjęciu niedopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwałę Krajowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie dotyczącej odwołania członka kolegialnego organu dyscyplinarnego, a w konsekwencji 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wniesionej przez skarżącego w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na brak rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji istoty niniejszej sprawy. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że zestawienie treści art. 3 § 2 i art. 3 § 3 p.p.s.a. powinno skutkować uznaniem, że ustawodawca celowo dopuścił możliwość kontroli administracyjnej w sprawach określonych przez ustawy szczególne, które nie stanowią jednocześnie "kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne". Zdaniem kasatora, zaskarżenie uchwały na zasadzie art. 40 ust. 2 in fine ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa stanowi przejaw kompetencji do orzekania w innych sprawach, jeżeli ustawa szczególna przyznaje tego rodzaju kompetencję sądom administracyjnym. W ocenie strony, rozwiązanie przyjęte w przywołanym przepisie jest analogiczne do kompetencji określonej w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, uprawniającej odpowiedniego ministra do zaskarżania każdej uchwały organu krajowego izby architektów do sądu administracyjnego Z "najdalej posuniętej ostrożności procesowej" (na wypadek nieuwzględnienia wspomnianej argumentacji) autor skargi kasacyjnej podkreślił, że podejmowanie uchwał związanych z wykonywaniem zadań z zakresu sądownictwa dyscyplinarnego dotyczy wykonywania przez samorząd zadań z zakresu administracji publicznej. Wynika to w szczególności z przysługującego Krajowemu Rzecznikowi Odpowiedzialności Zawodowej (na mocy art. 38 pkt 2 ustawy) prawa do składania skargi do sądu administracyjnego w zakresie odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Rada Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z treści art. 173 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna przysługuje m.in. od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W takim przypadku - stosownie do treści art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. W niniejszej sprawie Naczelny Sad Administracyjny skorzystał z tej kompetencji, nie znajdując powodów, aby sprawę skierować do rozpoznania na rozprawie, o co wnosiła strona w skardze kasacyjnej. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. W skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie skarżący zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 in fine ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a., a także art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uchybienie tym przepisom miało polegać na błędnym uznaniu, że uchwała Krajowego Zjazdu Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego oraz na niezasadnym odrzuceniu skargi z tego powodu. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Przepis ten stanowi, że członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę okręgowej izby do właściwych organów Krajowej Izby, a uchwałę Krajowej Izby do sądu administracyjnego. WSA trafnie przyjął, że przepis ten nie uprawnia do zaskarżenia do sądu administracyjnego każdej uchwały samorządu zawodowego, lecz tylko takiej, która została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela wyrażane już w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, że wykładnia art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa nie może prowadzić do sprzecznego z art. 184 Konstytucji RP rozszerzenia właściwości sądów administracyjnych również o sprawy, które nie dotyczą kontroli działalności administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1442/11, publ. ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 40; a także postanowienia NSA: z 15 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 1028/11, z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GSK 1355/11, z 30 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 1450/11 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Odmienne stanowisko autora skargi kasacyjnej w tym zakresie jest wynikiem wadliwej wykładni art. 3 § 3 p.p.s.a., opartej na założeniu, że przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia w ustawach szczególnych kontroli, która nie jest kontrolą administracji publicznej przez sądy administracyjne. Wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 3 § 3 p.p.s.a. również musi być wykładany w kontekście art. 184 ustawy zasadniczej, a więc przyjąć należy, że z tegoż przepisu procedury sądowoadministracyjnej wynika, iż kognicją sądów administracyjnych obejmuje się wyłącznie sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę administracji publicznej (por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 2004, nr 2, s. 25 i n.), na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi do WSA w niniejszej sprawie była uchwała nr [...] Sprawozdawczego Krajowego Zjazdu Izby Architektów RP podjęta w [...] dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie odwołania Przewodniczącego Krajowego Sądu Dyscyplinarnego. Uchwała ta zawiera dwa paragrafy: w pierwszym stwierdzono, że z dniem podjęcia niniejszej uchwały odwołuje się architekta K. B. z funkcji Przewodniczącego Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w drugim określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Podstawę prawną uchwały stanowił § 26 ust. 3 pkt 4 Regulaminu organizacji i trybu przeprowadzania zjazdów oraz wyborów do organów jednostek organizacyjnych samorządu zawodowego architektów - Izby Architektów RP, przy czym przepis ten stanowi, że mandat członka organu samorządu architektów wygasa wskutek odwołania go z pełnionej funkcji przez zjazd przed upływem kadencji z uzasadnionych powodów (...). Wskazana podstawa prawna, jak i treść uchwały ewidentnie wskazują, że jest to akt o charakterze korporacyjnym, dotyczący obsady jednego ze stanowisk w ramach organów samorządu zawodowego, a nie akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej w szczególności na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Nie jest to również - jak zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej - uchwała związana z wykonywaniem zadań z zakresu sądownictwa dyscyplinarnego, a więc bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy mają - wskazane w skardze kasacyjnej - uregulowania zawarte w art. 38 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, bądź w § 45 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Nr 194, poz. 1635). W konsekwencji powyższych rozważań za trafną należy uznać konstatację Sądu pierwszej instancji, że skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Wprawdzie uznając, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego Sąd pierwszej instancji powinien był wskazać w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego) , a nie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne), niemniej jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem: 1) rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczyły w istocie niedopuszczalności skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego oraz 2) tak też stanowisko WSA odczytał autor skargi kasacyjnej, kwestionując w złożonym środku odwoławczym właśnie pogląd o braku właściwości sądu administracyjnego. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku Krajowej Rady Izby Architektów RO o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie znajduje powodów do zainicjowania postępowania przed składem poszerzonym NSA w celu podjęcia uchwały o odmiennej treści. PG