II GSK 1442/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1517/10 w sprawie ze skargi G. B. na uchwałę Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyboru członków Krajowej Rady postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę G. B. na uchwałę Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie wyboru członków Krajowej Rady. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w sprawach nienależących do zakresu działalności administracji publicznej możliwa jest kontrola sądowoadministracyjna, ale tylko w przypadku, gdy w ustawie szczególnej jest wprost wskazane, że sprawy określonego rodzaju podlegają kognicji sądów administracyjnych, co wynika z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5 poz. 42 ze zm.). W ustawie tej zostały wskazane rodzaje spraw, które mogą się zakończyć wniesieniem skargi do sądu administracyjnego np. art. 19 ust. 5 – dotyczy wpisu na listę członków lub skreślenia z listy, art. 24 ust. 2 dotyczy decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych. Z powyższej ustawy nie wynika jednak, aby było dopuszczalne wniesienie skargi w przedmiocie nieprawidłowości w wyborze członków do Krajowej Rady. Zdaniem Sądu, sposób głosowania oraz zasady wyborów do organów, jak również kwestie dotyczące prawidłowości przebiegu obrad i podjętych uchwał dotyczących wyboru członków nie mieszą się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega natomiast tylko taka uchwała, która dotyczy działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej. W niniejszym przypadku Sąd I instancji uznał wniesienie skargi za niedopuszczalne, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy wyboru członków do Krajowej Rady, a zatem spraw ściśle korporacyjnych, więc ewentualne nieprawidłowości jakie powstały podczas podjęcia objętej skargą uchwały, mieszczą się w wewnętrznej strukturze organizacyjnej samorządu zawodowego i nie dotykają problematyki z dziedziny administracji publicznej. Ponadto, skutecznie zaskarżona uchwała musi dotyczyć interesu prawnego członka zmierzającego skorzystać z prawa określonego w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych. Z umiejscowienia tego przepisu w rozdziale 4 - Członkostwo w okręgowych izbach, WSA wywiódł, że uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zatem wyłącznie członek samorządu zawodowego mający w tym interes prawny. Biorąc więc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności Sąd I instancji orzekł powołując w podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł G. B., żądając jego uchylenia i przyjęcie skargi do rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze względu na brak interesu prawnego strony skarżącej oraz nieuprawnione przyjęcie, że zaskarżona uchwała ma charakter wewnętrzny; 2. art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie była podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz uznanie, że przepis ten dotyczy jedynie skarg wnoszonych na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 24 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów; 3. art. 132 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie skargi postanowieniem, w sytuacji gdy z uzasadnienia postanowienia wynika, że podstawą był brak interesu prawnego skarżącego; 4. art. 40 § 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów poprzez jego niezastosowanie. Jak wywiedziono w skardze kasacyjnej, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, skarżący wykazał zarówno interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jak również udowodnił, że zaskarżona uchwała narusza jego uprawnienia jako członka samorządu zawodowego. Wnoszący skargę kasacyjną był bowiem kandydatem do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, nie mógł jednak zostać wybrany do organu Izby ze względu na niewłaściwie przeprowadzone głosowanie. Zdaniem kasatora przyjęcie za prawdziwą tezę według której ewentualne nieprawidłowości jakie powstały podczas uchwalania zaskarżonej uchwały mieszczą się w wewnętrznej strukturze organizacyjnej samorządu zawodowego, prowadziłoby do sanowania wadliwie powołanych organów, które to organy w ramach posiadanych kompetencji wykonują zadania z zakresu administracji publicznej. Stąd wybór członków organu kolegialnego wykonującego zadania mające charakter publiczny winien podlegać kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w myśl art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy ustawy p.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres tych spraw precyzuje przepis art. 3 § 2 p.p.s.a, który wymienia akty prawne poddane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepis ten wskazuje, że obok skarg poddanych właściwości sądów administracyjnych z mocy § 2, które ustawodawca uznaje za typowe i zasadnicze dla wyznaczenia zakresu właściwości tych sądów, obowiązujące prawo przewiduje skargi nietypowe, rzadziej występujące i odbiegające swoją konstrukcją od skarg przewidzianych w § 2 tego przepisu. W literaturze przedmiotu zauważono jednak, że niektóre przepisy szczególne, które przewidują możliwość zaskarżenia określonego aktu lub czynności do sądu administracyjnego są w istocie zbędne, ponieważ wskazane tam przejawy działalności organów administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 tej ustawy (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 102). W niniejszej sprawie spór sprowadza się do zagadnienia dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w zakresie dotyczącym kontroli legalności wyboru członków organu samorządu zawodowego w trybie przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Nr 5 poz. 42 ze zm.). W tym zakresie skarga kasacyjna zmierza w istocie do wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a skarżącemu jako członkowi Izby przysługuje od takiej uchwały w trybie art. 40 ust. 2 ww. ustawy, skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska tego nie podziela. Na wstępie należy zauważyć, że analizą regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, określających zakres zadań i kompetencji samorządów zawodowych zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniach z dnia 22 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 776/06) i z dnia 28 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1140/06). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach, w szczególności odnośnie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Krajowej Izby w trybie art. 40 ust. 2 powołanej ustawy. Nie jest trafne odwoływanie się do postanowienia NSA z dnia 4 czerwca 2009 r. (sygn. akt II GSK 304/09), gdyż z motywów pisemnych tego orzeczenia wynika, że skarga kasacyjna została uwzględniona, bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia pominął treść art. 40 ust. 2 ww. ustawy. W związku z powyższym, podkreślić należy, że stosownie do postanowień art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis ten określa podstawową funkcję tych sądów i toczącego się przed nimi postępowania. W związku z tym, przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów przewidujący, iż członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę Krajowej Izby do sądu administracyjnego nie może być tak rozumiany, jak to zdaje się przyjmować skarżący, iż każdy członek samorządu zawodowego może zaskarżyć każdą uchwałę, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne w świetle przepisów Konstytucji rozszerzenie właściwości sądów administracyjnych. Przepis art. 40 ust. 2 powyższej ustawy statuuje uprawnienie członka samorządu zawodowego do zaskarżenia uchwały Krajowej Izby do sądu administracyjnego, nie wskazując przy tym przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, terminu i trybu wniesienia skargi. Trudno zatem uznać, że przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy p.p.s.a. i wprowadza "szczególny" tryb kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy zaskarżenia uchwały Krajowej Izby do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w oparciu o ten przepis dopuszczalna jest tylko wtedy, jeżeli spełnione są przesłanki dopuszczalności zaskarżenia w rozumieniu przepisów ustawy p.p.s.a. Oceniając dopuszczalność skargi w świetle tych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona uchwała nie dotyczy działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej, ani interesu prawnego członka Izby. Interes ten nie może bowiem opierać się tylko na fakcie członkowstwa w Izbie, czy też przysługującego członkowi, w oparciu o art. 13 ww. ustawy, czynnemu i biernemu prawu wyborczemu. Również okoliczność, że organy samorządów zawodowych mocą odpowiednich postanowień ustawowych uzyskały uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, nie oznacza, że uchwały dotyczące wyboru członków tych organów dotyczą działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela pogląd wyrażony w postanowieniach NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 1028/11), a także z dnia 27 lipca 2011 r. (sygn. akt II GSK 1356/11), które zapadły na tle podobnych stanów faktycznych. Tym samym, w sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podstawą odrzucenia skargi była przede wszystkim okoliczność, że zaskarżona uchwała nie dotyczyła działalności administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 849/06). Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w postanowieniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a.