II SA/Op 45/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia9 lipca 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 października 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...], o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zwrotu skarżącemu nadpłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z odsetkami. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Pismem opatrzonym datą 30 maja 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 czerwca 2012 r., K. N. wystąpił do Prezydenta Miasta Opola z żądaniem zwrotu kwoty 2125 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia zapłaty, pobranej tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla pięciu samochodów, tj. po 425 zł za każdy z nich, w tym m.in. dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., U 6/04, którym orzeczono, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Wyjaśnił również, że nadpłata uiszczonej opłaty za kartę pojazdu wynosi 425 zł. W przedmiocie zwrotu tej nadpłaty przed Sądem Rejonowym w Opolu zapadły już niekorzystne dla Gminy Opole wyroki, w których podzielony został pogląd skarżącego, że w zakresie żądania zwrotu nienależenie pobranej części opłaty z tytułu wydania karty pojazdu dopuszczalna jest droga sądowa. W tej sytuacji stanowisko organu o bezzasadności żądania jest chybione. Decyzją z dnia 9 lipca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu dla ww. samochodu, uiszczonej w dniu 14 lutego 2005 r., wraz z odsetkami. W uzasadnieniu podał, że K. N. w dniu 12 czerwca 2012 r. zwrócił się z wnioskiem o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Za wydanie karty pojazdu wnioskodawca uiścił kwotę 500 zł, zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Organ stwierdził, że powyższy przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, jednakże utrata jego mocy obowiązującej została przez Trybunał ustalona na dzień 1 maja 2006 r. Dalej, wskazując na przepisy ustawy o finansach publicznych, w tym art. 60, art. 67 oraz przepisy art. 70 § 1, art. 72 § 1 i art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej stwierdził, że roszczenie wnioskodawcy uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2009 r. Skoro zatem wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o zwrot nadpłaty w dniu 12 czerwca 2012 r., to prawo do złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu wygasło, a postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji K. N. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy przez stwierdzenie nadpłaty za wydanie karty pojazdu oraz zobowiązanie organu do jej zwrotu, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach odwołania dowodził, że organ I instancji błędnie uznał opłatę za wydanie karty pojazdu za podatek, w sytuacji, gdy opłata ta nie stanowi świadczenia o charakterze publicznoprawnym, lecz ma charakter cywilnoprawny. Wskazując na uchwałę Sądu Najwyższego z 25 listopada 2011 r., III CZP 67/11, stwierdził, że opłata za wydanie karty pojazdu jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego, stąd niezrozumiały jest dla niego upór organu publicznego dotyczący odmowy zwrotu części nienależnie pobranej opłaty. Podkreślił również, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z Konstytucją RP i ustawą Prawo o ruchu drogowym, występowała również w dacie jego obowiązywania. W przypadku więc, gdy żądanie zwrotu zostało zgłoszone w okresie, kiedy powyższy przepis nie obowiązywał, organ winien dokonać zwrotu żądanej części opłaty, a nie wzbogacać się kosztem mieszkańców. Na zakończenie odwołujący odnotował, że w sprawie trzech innych samochodów uzyskał prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Opolu nakazujący zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Pismem z dnia 20 września 2012 r. K. N. poinformował organ odwoławczy, że Gmina Opole dokonała wypłaty na jego rzecz niesłusznie pobranej nadpłaty za wydanie kart pojazdu. Z opisu na potwierdzeniu przelewu wynika, że wypłata dotyczyła również pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 23 października 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy oraz wskazał na przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, w tym art. 77 ust. 3, art. 77 ust. 4 pkt 2, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. nr 15, poz. 119). Następnie stwierdził, że wypowiadając się w kwestii charakteru przedmiotowej opłaty Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07, LEX nr 341207) przesądził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., jest sprawą administracyjną załatwianą przez organ w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Kolegium, organ I instancji błędnie zatem uznał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony winno zapaść w formie decyzji administracyjnej. Skoro niniejszą sprawę organ winien załatwić w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to brak było podstaw prawnych do podjęcia kwestionowanej przez stronę decyzji o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Mimo tego, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż zgodziło się z jej rozstrzygnięciem. Kolegium doszło bowiem do przekonania, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, która pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania I instancji w całości. Dalej, odwołując się do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Kolegium uznało, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać m.in. z braku przesłanki przedmiotowej, a więc braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w zakresie żądania wnioskodawcy, i taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Dlatego prowadzone przez organ I instancji postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w całości. Na zakończenie organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zgadza się z poglądem, że żądanie zwrotu zawyżonej części opłaty za wydanie karty pojazdu ulega przedawnieniu w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. W skardze na powyższą decyzję K. N. wniósł o stwierdzenie, że kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, tj. przepisów art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zebrany w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy nakazywał umorzenie prowadzonego postępowania. Zarzucił, że organ odwoławczy uznał, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż wniosek strony powinien być rozstrzygnięty w drodze aktu lub czynności, a następnie wskazał na podstawę prawną, która umożliwia umorzenie postępowania, aby w osnowie decyzji utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Z powyższego wynika, że decyzja organu II instancji jest nie tylko sprzeczna z prawem, lecz również posiada wewnętrzną niezgodność. Zdaniem skarżącego, w zaistniałej sytuacji organ winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a skoro powyższego nie uczynił, to tym samym naruszył przepisy postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości stanowisko oraz argumentację zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 5 marca 2013 r. Sąd zwolnił skarżącego od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub inna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Natomiast uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji organu I instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 października 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 9 lipca 2012 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie zwrotu skarżącemu nadpłaty (wraz z odsetkami) w kwocie 425 zł, za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki [...]. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu dla ww. samochodu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., została przez skarżącego uiszczona w dniu 14 lutego 2005 r., natomiast pojazd został zarejestrowany pod numerem [...]. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia oraz przebieg postępowania administracyjnego, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter opłaty za kartę pojazdu oraz forma procesowa, w jakiej winien wypowiedzieć się organ w zakresie odmowy zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu. Zdaniem Sądu, w sprawie decydujące znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiwsa 2008 r. nr 2, poz. 21), w której wyrażono pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908, z późn. zm. - w dacie orzekania przez Kolegium Dz. U. z 2012 r., poz. 1137) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do swej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się zatem do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, a które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, aczkolwiek jest sprawą administracyjną, nie uruchamia jednak postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu odnotowania wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę NSA wyrażoną w powołanym wyżej orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie. Zaakcentować należy, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego wydano powyższą uchwałę. W odniesieniu do tejże opłaty za kartę pojazdu nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały bowiem wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Natomiast sprawa dotycząca zarejestrowania samochodu [...], nr rej. [...], została zakończona prawomocną decyzją administracyjną. W ocenie Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), które stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji pierwszoinstancyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Odnotowania wymaga, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241, z późn. zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiwsa 2006 r. nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998 r. z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - w roku 2004, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas - jak wywodzi organ - postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, z późn. zm.), i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej. Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie - jak odmiennie przyjmuje się w zarysowanej linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., II SA/Go 913/11, WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11, WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., I SA/Bd 828/11, zamieszczone na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe powoduje, że rozstrzygnięcie o zwrocie części opłaty za kartę pojazdu, która została pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. następuje w formie czynności materialno-technicznej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że Prezydent Miasta Opola nie mógł zakończyć postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego decyzją i stąd decyzja organu I instancji, jako wadliwa winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Kolegium prawidłowo wskazało w zaskarżonej decyzji, że legalność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, iż jest on niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, jak i że traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Prawidłowo też oceniło, że Prezydent Miasta Opola błędnie uznał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony winno zapaść formie decyzji administracyjnej, lecz pomimo tego wadliwie - zdaniem Sądu - zdecydowało o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z powodu upływu 5-letniego okresu przedawnienia, o którym stanowi art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że decyzja organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis art. 138 K.p.a. określa możliwe sposoby zakończenia postępowania toczącego się przed organem II instancji w sytuacji, gdy odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w ustawowym terminie. Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o art. 138 K.p.a. uprawnione było zatem do wydania decyzji, w której: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), albo - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2), albo - umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3), - uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2), - uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji (§ 4). Zadaniem organu odwoławczego, działającego w oparciu o określoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, która nakłada na organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, było zatem ustalenie stanu faktycznego sprawy, który zresztą nie budził wątpliwości, określenie, którym przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy "pokrywa się" z rozstrzygnięciem organu I instancji. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest, w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń przepisów prawa popełnionych przez organ I instancji, to utrzymując w mocy bez zmian decyzję naruszającą prawo wydaje również decyzję naruszającą prawo (por. wyrok NSA z 25 lipca 1986 r, II SA 1829/83, ONSA 1986 r. nr 2, poz. 43). Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium wprawdzie dostrzegło, iż rozstrzygnięcie winno nastąpić w formie czynności materialno-technicznej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie w formie decyzji administracyjnej, lecz mimo to, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Podkreślić należy, że jeżeli przy rozpoznawaniu sprawy przez organ odwoławczy okazuje się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to powyższe nie oznacza, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle że podlegający innej kwalifikacji prawnej. Prawidłowym więc działaniem organu odwoławczego winno być uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi celem przeprowadzenia postępowania zgodnie z właściwymi przepisami procedury. Nadto, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a okoliczność taka zostanie stwierdzona na etapie postępowania odwoławczego przez organ II instancji, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W konsekwencji powyższego uznać należało, że Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Na zakończenie odnotować warto, że stanowisko i ocena prawna, prezentowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, są konsekwentne i zbieżne z poglądami wypracowanymi dotychczas w orzecznictwie na tle zwrotu opłaty za kartę pojazdu w sprawach rozpoznawanych przez tut. Sąd, które znalazły akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r.: I OSK 2203/12, I OSK 2201/12, I OSK 2195/12, I OSK 2194/12 oraz z 19 grudnia 2012 r.: I OSK 2184/12, I OSK 2115/12, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wykładni przedstawionej przez Sąd i podjęcia działań zmierzających do zakończenia postępowania w prawidłowej formie procesowej, z uwzględnieniem zaistniałego stanu faktycznego związanego z żądaniem zwrotu nadpłaty.