II SA/Op 45/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie darów z Unii Europejskiej oddala skargę. Zaskarżoną przez T. R. decyzją z dnia 23 października 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, umarzającą w całości postępowanie w sprawie darów z Unii Europejskiej. Decyzję poprzedziły następujące ustalenia stanu faktycznego: Wnioskiem z dnia 5 maja 2014 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, o pomoc w zapewnieniu darów z Unii Europejskiej. Podczas przesłuchania strony, jakie miało miejsce w dniu 15 maja 2014 r., T. R. oświadczył, że chce otrzymywać pomoc w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej. Rozpoznając tak określone żądanie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy - Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...], umorzył w całości postępowanie z wniosku T. R. w sprawie darów z Unii Europejskiej. Organ stwierdził, że zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na sprecyzowanie żądania pomocy przez T. R., tj. w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej. Następnie wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Organ podkreślił, że nie jest instytucją właściwą do wydawania darów żywnościowych z Unii Europejskiej. Ze względu na brak przepisów prawa w ustawie o pomocy społecznej stanowiących podstawę do wydania merytorycznej decyzji, organ postanowił umorzyć postępowanie w sprawie wniosku T. R. o zapewnienie darów z Unii Europejskiej. W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o jej zmianę. Zarzucił, że decyzja narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania, tj. ustawę o pomocy społecznej, ustawę o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz odpowiedź Ministra Pracy i Polityki Społecznej na "zapytanie 1212", wyroki WSA w Opolu z dnia: 10 stycznia 2006 r. i 14 marca 2006 r., a także obowiązującą linię orzecznictwa NSA. Odwołujący podniósł również, że jest przewlekle chory, niepełnosprawny, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe i wymaga stosowania diety. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżoną decyzją z dnia 23 października 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na brzmienie art. 105 § 1 K.p.a., po czym stwierdziło, że obligatoryjną podstawą umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. W tej kwestii zgodziło się z przedstawionymi przez organ I instancji wywodami. W następstwie przywołania regulacji z art. 2 ust. 1 oraz art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm. - zwanej dalej ustawą), Kolegium uznało, iż katalog świadczeń z pomocy społecznej jest katalogiem zamkniętym i nie uwzględnia pomocy w formie darów żywnościowych z Unii Europejskiej, co ma ten skutek, iż pomoc, o którą ubiega się strona nie jest przewidziany w ustawie o pomocy społecznej i stąd słuszne pozostaje stanowisko organu I instancji, iż postępowanie z wniosku T. R. z dnia 5 maja 2014 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania argumentowało, iż nie są one zasadne albowiem świadczenie rzeczowe w postaci zakupu produktów żywnościowych jest świadczeniem niepieniężnym przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej (art. 36 pkt. 2 ustawy), finansowanym ze środków zarówno z budżetu gminy, jak i budżetu państwa. W konsekwencji świadczenia tego nie można uznać za tożsame z darami żywnościowymi z Unii Europejskiej, rozdawanymi przez instytucje charytatywne lub kościoły. Skargę na powyższą decyzję złożył w imieniu T. R., pełnomocnik adwokat M. K. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 w związku z art. 10 § 1, art. 85, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na pobieżnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, nieuwzględnieniu zarzutów podniesionych w odwołaniu, błędnej wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji i błędnego przyjęcia, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa prawnego udzielonego T. R. z urzędu - według norm przepisanych. Pełnomocnik złożył oświadczenie, że koszty zastępstwa procesowego nie zostały pokryte ani w całości ani też w części przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi – o oddalenie, uznając, że zarzuty skargi są całkowicie niezasadne. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Op 45/15, Sąd uwzględniając wniosek pełnomocnika skarżącego przywrócił termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 października 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o umorzeniu postępowania w całości. Zatem badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu I instancji sprowadza się do ustalenia, czy w występującym w sprawie stanie faktycznym, Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, był uprawniony do umorzenia postępowania w sprawie wniosku T. R. o zapewnieniu darów z Unii Europejskiej . W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ze złożonego wniosku skarżącego, doprecyzowanego w trakcie przesłuchania strony wynika jednoznacznie, że nie oczekuje on pomocy w postaci udzielenia jednego ze świadczeń realizowanych w oparciu o zapisy przywołanej ustawy o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą, lecz oczekuje pomocy w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej. Wobec tak jednoznacznie i jasno sprecyzowanego przedmiotu postępowania administracyjnego należało poczynić na wstępie rozważania co do zagadnienia, jakie przepisy mogą stanowić samoistną podstawą dla udzielenia żądanego świadczenia społecznego. Stosownie do art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Ten przepis ustawy zasadniczej nie może stanowić samoistnej podstawy do przyznania osobie potrzebującej zabezpieczenia społecznego, w przypadku gdy pozostaje ona bez pracy nie z własnej woli i nie ma innych środków utrzymania. Z brzmienia tej normy prawnej wynika bowiem, iż w takim przypadku zakres i forma takiego zabezpieczenia społecznego zostanie określona przez ustawę. Stąd w obowiązującym porządku prawnym taki system zabezpieczenia społecznego obywateli został przez ustawodawcę zabezpieczony poprzez stworzony system uprawniający do otrzymywania rent i emerytur, prawa do zasiłku w przypadku osób bezrobotnych, czy też świadczeń z pomocy społecznej. Z kolei, na zasadzie art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Według regulacji art. 36 ustawy, państwo udziela pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych (pkt 1) oraz świadczeń niepieniężnych (pkt 2) do których zalicza się: a) pracę socjalną (a), bilet kredytowany (b), składki na ubezpieczenie zdrowotne (c), składki na ubezpieczenia społeczne (d), pomoc rzeczową, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie (e), sprawienie pogrzebu (f), poradnictwo specjalistyczne (g), interwencję kryzysową (h), schronienie (i), posiłek (j), niezbędne ubranie (k), usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy (l), specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia (m), mieszkanie chronione (n), pobyt i usługi w domu pomocy społecznej(o), pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych (g). Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że organy nie posiadają uprawnień, ani kompetencji do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy w postaci darów z Unii Eureopejskiej. Uprawnienie takie nie wynikało także z przepisu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259, ze zm., zwanej dalej ustawą o dożywianiu przewidywał, który przewidywał, że w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu). Zaakcentować należy, że powołane wyżej przepisy ustawy, w tym i jej art. 7 określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny oraz zakresu środków przeznaczanych na ten cel, zaś przepisy ustawy o dożywianiu określają formę tej pomocy (posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych). Dodatkowo podnieść przyjdzie, że podstawy prawnej do żądania przyznania zabezpieczenia społecznego nie może stanowić art. 12 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 8, poz. 67), zgodnie z którym w celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, Umawiające się strony zobowiązują się m.in. utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (nr 102) dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, bowiem powyższy przepis nie nakłada na Państwo obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi niezdolnemu do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo pozostającemu bez pracy nie z własnej woli, świadczenia z zabezpieczenia społecznego zapewniającego zaspokojenie niezbędnych potrzeb (por. wyrok SN z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I CSK 488/06, LEX nr 278809). Mając na uwadze powyższe rozważania na tle przywołanych przepisów oraz uwzględniając katalog świadczeń z pomocy społecznej określony w art. 36 ustawy, brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, w której osnowie organ pomocy społecznej orzekałby o przyznaniu bądź odmowie przyznania żądanej pomocy w formie darów z Unii Europejskiej. W przypadku, gdy właściwy organ stwierdzi, że brak jest przedmiotu sprawy administracyjnej objętej żądaniem wniosku, wówczas nie wydaje decyzji merytorycznej (pozytywnej bądź negatywnej) lecz zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponieważ sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, stąd zasadnie organ zastosował przepis art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a jej wydanie przez organ administracji publicznej jest obligatoryjne w przypadku bezprzedmiotowości. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem okolicznością obiektywną. Raz jeszcze podkreślić przyjdzie, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, LEX nr 82196; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1605/06, LEX nr 427659). W niniejszej sprawie skarżący, w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił, że oczekuje od organu administracji publicznej pomocy w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej przez przyznanie pomocy w tej wskazanej formie, a zatem w ocenie Sądu, prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W sprawie umknąć nie mogło również i to, że skarżący objęty jest od dłuższego czasu różnymi rodzajami pomocy, w tym i w zakresie "dożywiania", a zatem orientuje się co form i rodzajów pomocy społecznej, jaką może być objęty. Skoro zatem postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte wnioskiem skarżącego, który dotyczył m.in. darów z Unii Europejskiej (żądanie dotyczące wypłacanie ekwiwalentu stanowiącego równowartość jednego dziennie ciepłego posiłku rozstrzygnięte zostało decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r.), to w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnym było jego umorzenie. W świetle art. 105 § 1 K.p.a. brak możliwości konkretyzacji żądania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa obliguje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania. Wobec zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania, również organ odwoławczy wydał trafne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Ponadto, oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów procedury (art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 85, art. 107 § 3 K.p.a.), nie znajduje uzasadnienia. Szczegółowy opis poszczególnych etapów działań, a także rozważania prawne zawarte w uzasadnieniach decyzji obu organów orzekających w sprawie świadczą o zachowaniu wymogów przewidzianych ww. przepisami. Organy bezsprzecznie wykazały okoliczności przesądzające o konieczności umorzenia wszczętego na wniosek skarżącego postępowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8