II SA/Op 450/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. A. B., w dniu 22 sierpnia 2007r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr A z k.m.[...], o powierzchni 0,9773 ha, położonej we wsi H., stanowiącej własność D. T., na działki nr B i C. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że A. B. jako właściciel sąsiedniej nieruchomości (działki nr D) w stosunku do działki objętej decyzją z dnia [...]., nie ma legitymacji do występowania w charakterze strony postępowania, przedmiotem którego jest podział działki nr A, ponadto kwestionowana decyzja nie funkcjonuje w obrocie prawnym, bowiem została wyeliminowana ostatecznym rozstrzygnięciem Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 16 listopada 1999r. Dodając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 14 grudnia 2006r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 16 października 2006r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], w sprawie uchylenia w całości decyzji tego organu nr [...], z dnia [...]., zatwierdzającej projekt podziału działki nr A, k.m. [...] położonej we wsi H., stanowiącej własność D. T. – utrzymało w mocy ww decyzję Kolegium z dnia 16 października 2006r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzając, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, że wniosek inicjujący postępowanie w trybie art. 156 i nast. K.p.a., w pierwszej kolejności obliguje organ administracji publicznej do zbadania w postępowaniu wstępnym, czy w sprawie występują przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące dopuszczalność żądanego trybu. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 157 § 3 K.p.a., na podstawie którego organ orzeka o niedopuszczalności wszczęcia trybu nadzwyczajnego, jeżeli w wyniku oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie uzna, że wnioskodawca nie ma statusu strony lub weryfikując decyzję, której ważność jest kwestionowana uzna, że nie ma jej w obrocie prawnym. Organ wskazał, że w myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności od organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, podnosząc, że wprawdzie pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w przepisach procedury administracyjnej, to jednak w piśmiennictwie i orzecznictwie zgodnie stwierdza się, że kategorię interesu prawnego należy łączyć z normą prawa materialnego, adekwatną do konkretnego, rozpatrywanego aktualnie stanu faktycznego. Organ przywołał treść art. 97 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603) stanowiący, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący winien dołączyć m.in. dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości. Oznacza to, zdaniem organu, że podziału nieruchomości można dokonać jedynie na wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, zatem osoba nielegitymująca się takim tytułem, nie może skutecznie żądać czynności w sprawie podziału nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska, SKO powołało się na wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005r. (sygn. akt I SA/Wa, LEX nr 18987), argumentując, że zasada ta odnosi się również do zwykłego, jak i nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej. Dalej organ podał, że przedmiotem wniosku A. B. jest ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], zatwierdzająca podział działki nr A, z k.m. [...], o powierzchni 0,9733 ha, położonej we wsi H., będącą własnością D. T. A. B. jest właścicielem działki sąsiedniej nr D, wskazując jednocześnie, że okoliczności te są w sprawie bezsporne. Skoro, zatem A. B. nie ma tytułu prawnego do działki nr A, to złożony przez niego wniosek z 26 stycznia 2006r. nie może skutecznie wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...], przedmiotem której jest właśnie podział nieruchomości oznaczonej numerem A. Brak legitymacji A. B. jest, zdaniem Kolegium, wystarczającą przyczyną do wydania decyzji o odmowie wszczęcia żądanego postępowania, jednocześnie organ zauważył, że w niniejszej sprawie nie ma i przedmiotu postępowania. Bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji zostało usunięte z obrotu prawnego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]. A. B., w dniu 6 maja 2007r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], dotyczącą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] uchylającej decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości – działki nr A we wsi H., na działki: nr B i C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 12 listopada 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 324/07, oddalił skargę A. B. na decyzję SKO w O. dnia [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, eliminującej z obrotu prawnego decyzję, o stwierdzenie której wnosił skarżący w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Wyrok ten w dniu 18 grudnia 2007r., a więc w chwili prowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, był nieprawomocny. Wobec czego, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 grudnia 2007r., zawiesił postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości, uznając, że wynik postępowania sądowego prowadzonego w sprawie o sygnaturze II SA/Op 324/07 ma bezpośredni pływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania zażalenie wniósł A. B., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 20 lutego 2008r., oddalił wniesione zażalenie. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że na wynik postępowania w sprawie II SA/Op 450/07 ma niewątpliwy wpływ wynik postępowania w sprawie II SA/Op 324/07, zważając, że w przypadku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Nysy z dnia [...], i odmówienia stwierdzenia nieważności tej decyzji, którą uchylono zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, bezzasadnym byłoby badanie w trybie nieważnościowym decyzji podziałowej, której uchylenie zostałoby ostatecznie potwierdzone w trybie nadzorczym. Wyrok w sprawie II SA/Op 324/07 stał się prawomocny w dniu 13 grudnia 2007r., po rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zażalenia wniesionego przez A. B. na postanowienie WSA o odmowie sporządzenia uzasadnienia. W skardze wniesionej do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] A. B. podniósł, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr A, stanowiącej własność D. T. jest w istocie decyzją wywłaszczającą z części własności dwóch działek nr D i nr E. Wywodził, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] oparta została na protokole granicznym sporządzonym w sprawie wznowienia, jego zdaniem bezprawnego, postępowania w zakresie ustalenia granic archiwalnej działki nr F. Zdaniem skarżącego, wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr A, pozwoliło na bezprawne wprowadzenie do Państwowego Zasobu Geodezyjnego granic archiwalnej działki nr F, a nie działki nr A, a które to granice wywłaszczają go oraz właściciela działki nr E z części ich własności. Zauważył, że samo wycofanie decyzji Burmistrza [...] nie spowodowało automatycznego wycofania z Państwowego Zasobu Geodezyjnego stanu wywłaszczenia. Zarzucał, że organy Gminy ignorowały jego wnioski o rozgraniczenie w oparciu o stan prawny ustalony w 1973r. Jednocześnie skarżący wywodził, że w sprawie granicy działki nr E i granicy pomiędzy działkami nr A i D toczyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym w N., a do Prokuratury Rejonowej w N. złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez geodetę, dokonującego rozgraniczenia. W kolejnych pismach procesowych skarżący w dalszym ciągu domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o podziale działki D. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze - prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie - trafność wykładni tych przepisów. Z kolei, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Poddana pod osąd Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr A z k.m. [...], o pow. 0,9773 ha, położonej we wsi H. i stanowiącej własność D. T. i uznająca, iż wnioskodawcy nie przysługuje status strony. Nie może budzić wątpliwości, że prawo wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to jednoznacznie z treści przepisu art. 157 § 2 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, stosownie do art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, ponieważ tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Tym samym podmioty te są stronami postępowania administracyjnego - postępowania podziałowego. Również te podmioty mogą żądać wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych zmierzającego do wzruszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odróżnić, zatem należy sytuację, w której rozstrzygnięcie administracyjne wpływa na prawa lub obowiązki danej osoby, chronione lub wynikające z prawa materialnego (interes prawny) od sytuacji, w której dany podmiot z innych przyczyn jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (interes faktyczny). Rozważenia w związku z powyższym wymaga, czy właściciele nieruchomości sąsiednich są stronami postępowania podziałowego oraz czy podmioty te mogą żądać wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości ( art. 145, 156 K.p.a.). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie podziałowe nie są stronami tego postępowania w rozumieniu K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28.01.1997r.,sygn. akt. SA/Gd3467/95, ONSA 1997/4/180 - wydany na gruncie ówczesnego stanu prawnego - ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Wyraźnego podkreślenia wymaga w tym miejscu, że w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot strony posiada jedynie osoba mająca interes prawny, nie zaś faktyczny. W konsekwencji organ prawidłowo uznał, że wnioskodawca nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu i zasadnie w oparciu o art. 157 § 3 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] w sprawie podziału działki nr A. Reasumując, brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wyłącza dopuszczalność prowadzenia takiego postępowania. W sytuacji zatem, gdy organ w toku wstępnych czynności badania wniosku w sposób nie budzący wątpliwości jest w stanie stwierdzić, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. winien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W razie zaś, gdy ustalenie interesu prawnego wnioskodawcy (wnioskodawców) wymaga podjęcia przez organ określonych czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie uzyskania wyniku negatywnego stanowią one podstawę do zakończenia postępowania decyzją o jego umorzeniu (por. wyrok NSA z 25.04.2006r., I OSK 725/05 -LEX 209119).W konsekwencji organ rozpatrujący wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wnioskodawca posiada legitymację prawną w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania z takim wnioskiem, a w razie stwierdzenia, iż wnioskodawca legitymacji takowej nie posiada winien na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt sprawy wynika, że A. B. nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości objętej podziałem albowiem właścicielem działki nr A, zapisanej w ewidencji gruntów po pozycją nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w N. prowadzona jest księga wieczysta nr A, był w dacie podziału jedynie D. T., a nieruchomość ta nie była obciążona żadnymi prawami na rzecz właścicieli nieruchomości sąsiedniej. A. B. nie może zatem, kierując się wyłącznie faktycznym interesem, żądać stwierdzenia nieważności wydanej na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości D. T. Powtórzyć przyjdzie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprawnie, odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 157 § 3 k.p.a.), bowiem wniosek nie pochodził od strony w sprawie. Tut. Sąd w całej rozciągłości podziela w tej mierze pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, iż nie dysponujący żadnym prawem w stosunku do nieruchomości objętej podziałem właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością dzieloną nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pogląd ten wielokrotnie akcentowany był w orzecznictwie sądowym, od lat utrwalony jest w doktrynie prawa i obecnie uważany jest za niekwestionowany (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 września 2003 r. I SA 2515/01, wyrok NSA w Warszawie z 7 lutego 2002 r. I SA 1710/00, wyrok NSA w Warszawie z 31 grudnia 2003 r. I SA 285/99, wyrok NSA z 28 stycznia 1997 r., S.A./GD 3467/95. O aktualności tego kierunku wykładni por. szerzej np. E. Mzyk /w:/ G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 352). Dodać należy, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] nie ma i przedmiotu postępowania, bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji zostało usunięte z obrotu prawnego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...]. Wskazana wyżej decyzja Burmistrza [...] z [...], pozostaje zaś w obiegu prawnym, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji z dnia [...]. – uchylającej decyzję własną dnia z [...] w sprawie podziału działki nr A we wsi H. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stał się prawomocny. Nie znajdując, zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.