II SA/Op 450/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S. A. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 17 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. S. A., reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata Ł. A., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 17 lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na prawdopodobieństwo powstania po stronie skarżącego dużej szkody majątkowej, która może się okazać tak poważnym uszczerbkiem, że może zostać zakwalifikowana jako nieodwracalna. Wyjaśnił, że wysokość kwot, których dotyczy decyzja, wynosi ok. 8.000 zł, co stanowi dla niego sumę znacznych rozmiarów. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm), dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Powołane przepisy wskazują, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej ma charakter szczególny, przy czym przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza, że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich kompletne wyliczenie. Jak wskazano już wyżej, przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez sąd tej instytucji procesowej jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym ostatnim przypadku chodzi o taką szkodę (majątkową a także niemajątkową), kiedy nie będzie możliwe przywrócenie stanu pierwotnego. Z kolei nie każda strata materialna stanowi "znaczną szkodę" w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Zaznaczenia wymaga, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może jednak dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Dostrzec bowiem należy, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. Przez pojęcie "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie - nie każdy wymaga wykonania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 557 i 560-561). Nie kwalifikują się więc z reguły do wykonania wszelkie akty administracyjne mające charakter odmowny, z tym zastrzeżeniem, że odmowny charakter decyzji nie pozbawia jednak strony skarżącej prawa do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że złożony przez skarżącego wniosek dotyczy decyzji odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w związku z czym nie ulega wątpliwości, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Zaskarżona decyzja nie nakłada bowiem na skarżącego żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Z tego względu, w ocenie Sądu, decyzja ta nie posiada przymiotu wykonalności, co z kolei uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania i uzasadnia odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego zaznaczyć przyjdzie, że na tle art. 61 § 3 P.p.s.a. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze jednolicie przyjmuje się, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. W przypadku tego rodzaju wniosku procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego. W sytuacji nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. W związku z tym niewskazanie we wniosku okoliczności uzasadniających twierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest brakiem formalnym wniosku lecz brakiem przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniającym oddalenie wniosku (por. postanowienie NSA: z 5 grudnia 2012 r., II GZ 455/12; z 15 stycznia 2015 r., I OZ 1236/14; z 14 stycznia 2015 r., II OZ 1399/14; z 19 września 2014 r., II FZ 1419/14; z 12 września 2014 r., I FZ 268/14, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 227-228). W niniejszej sprawie skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, nie zawarł we wniosku jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na istnienie przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia merytoryczną ocenę wniosku. Sformułowane zostały jedynie ogólnikowe twierdzenia dotyczące przewidywanego wpływu wykonania decyzji na sytuacje materialną skarżącego. Skarżący nie wskazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności ani dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się z urzędu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji odmownej, ani też jakichkolwiek okoliczności uzasadniających zastosowanie, w drodze wyjątku, przepisu art. 49 § P.p.s.a. Sąd nie miał zatem podstaw do wzywania strony skarżącej o wykazanie w odpowiedni sposób przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego należało uznać, że pomijając nawet omówioną na wstępie przeszkodę, że zaskarżona decyzja nie wymaga wykonania, skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji nie uprawdopodobnił również wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.