II SA/Op 452/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz – spr. WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Świerczów z dnia 26 kwietnia 2012 r., Nr XV/114/2012 w przedmiocie trybu i kryteriów realizacji zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Opolskiego, pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. była uchwała Rady Gminy Świerczów, nr XV/114/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia trybu i kryteriów realizacji zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Wojewoda Opolski domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniósł, że uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, Nr 142. poz. 1591 ze zm.) i na podstawie art. 19c ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Dalej zaznaczył, że Rada Gminy zaliczyła uchwałę do aktów prawa miejscowego, stanowiąc w § 7 o jej wejściu w życie, po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Tymczasem uchwała nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi adresatów, stąd nie przysługuje jej walor aktu prawa miejscowego. Zdaniem organu nadzoru, zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym, skierowanym do osoby organizacyjnie podporządkowanej Radzie Gminy Świerczów, czyli do Wójta Gminy. Przesądza o tym treść art. 19c ust 2 ustawy oraz § 3 ust. 6, § 4 ust. 2 i § 6 zaskarżonej uchwały. Ponadto uchwała nie stanowi żadnego z wymienionych w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych aktu, w szczególności nie jest innym aktem prawnym w rozumieniu art. 13 pkt 10 tej ustawy, który podlega publikacji z mocy przepisu szczególnego. Niezależnie od tego organ nadzoru zarzucił, że zapis § 3 ust. 1 uchwały jest sprzeczny z art. 19 b ust. 2 ustawy, który przesądza, że wniosek o którym mowa w ust. 1 tego przepisu stanowi wniosek w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i stosuje się do niego przepisy tej ustawy. Zdaniem Wojewody Opolskiego, Rada nie została upoważniona do zawarcia w akcie wykonawczym szczegółowych regulacji modyfikujących postanowienia K.p.a. w zakresie formy wniosku. W odpowiedzi na skargę Gmina Świerczów wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 3 ust. 1 obejmującej fragment "na formularzu stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały". W uzasadnieniu organ podkreślił, że zapis ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w art. 5 ust. 5 zawiera upoważnienie ustawowe dla organów stanowiących gminy do wydawania przepisów wykonawczych w formie uchwały. O charakterze takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego przesądza treść art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji, a także przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Gminy Świerczów decydującym jest fakt, że regulacja będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego, kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Co do naruszenia art. 19 b ust. 2 ustawy Gmina Świerczów podniosła, że zgadzając się z zarzutem jego naruszenia w części w jakiej wprowadza uregulowanie wniosku w sposób odmienny niż K.p.a., jednocześnie wniosła o częściowe stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały, m.in. dlatego że w oparciu o nią Gmina zawarła z jednym ze stowarzyszeń umowę o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć także z innych względów niż w niej podniesione. Kontrola sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości wobec działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (por. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli (kognicji) wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). W myśl art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie za art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów w ocenie zaskarżonego aktu administracyjnego niż zgodność z przepisami prawa. Podstawą do uchylenia aktu administracyjnego może być każde istotne naruszenie prawa, tak o charakterze materialnoprawnym, ustrojowym jak i procesowym. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według niego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie dokonującego prawa są na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa, a wśród nich ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W sprawie będącej przedmiotem oceny przepis upoważniający Radę Gminy Świerczów do wydania aktu prawa miejscowego jest zawarty w art. 19c ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2010 Nr 234 poz. 1536 ze zm.) dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z nim organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Szczegółowe kryteria oceny powinny uwzględniać przede wszystkim wkład pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej. Przepis ten ma związek z uregulowaniami zawartymi w art. 19 b ust. 1 i 2 ustawy uprawniającymi mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych lub innych podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy do złożenia wniosku o realizację zadania publicznego, do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę, przy czym wniosek taki jest wnioskiem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Na tle tych przepisów ustawy i zapisów §§ 1, 2 , 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały należy najpierw podzielić stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że uchwała Nr XV/114/2012 z 26 kwietnia 2012 r. jest aktem prawa miejscowego. Nie ma racji Wojewoda Opolski podnosząc, że uchwała nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi adresatów. Zważyć należy, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy winny regulować materię wynikającą z delegacji ustawowej, w sposób taki aby zapisy uchwał rady gminy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki adresatów. Ustawowa delegacja do wydania aktu wykonawczego upoważnia do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotychczas żadną normą. Organ gminy, wykonując upoważnienie do wydania aktu wykonawczego zobowiązany jest działać ściśle w granicach umocowania wynikającego z ustawy. Nie może zatem regulować to co ustawa już postanowiła, ani wychodzić poza granice ustawowego upoważnienia. Mając to na uwadze przede wszystkim trzeba się opowiedzieć za stanowiskiem, że uchwały rady gminy podjęte na podstawie art. 19c ust. 1 ustawy są aktami prawa miejscowego. Uchwały określające tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej muszą między innymi regulować wkład pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej (por. art. 19c ust. 1 zdanie 2 ustawy). Już ten konieczny zakres regulacji powoduje, że uchwała ma charakter normatywny, zewnętrzny, generalny i abstrakcyjny. Uchwała wydana na podstawie art. 19 c ust 1 ustawy obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, a przez swoje normy kształtuje bezpośrednio prawa i obowiązki grupy jej potencjalnych adresatów. Orzecznictwo sądowe potwierdza ten pogląd mimo, że prezentowane tu orzeczenia wydano na tle innych nieco stanów faktycznych (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 710/09, WSA w Gliwicach z 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 327/09, WSA we Wrocławiu z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 570/11, i NSA z 11 sierpnia 2011r., Sygn. akt II OSK 925/11). Oceniając w konsekwencji przepis art. 19 c ust 1 ustawy trzeba zatem zważyć, że uchwała rady gminy wydana na jej podstawie ma charakter normatywny, zawierając co najmniej jedną normę postępowania o charakterze zewnętrznym, abstrakcyjnym i generalnym, gdyż adresatem są potencjalni wnioskodawcy określeni w art. 19 b ust. 1 ustawy, krąg tych adresatów jest nieograniczony w ramach jednostki samorządu terytorialnego, oraz abstrakcyjny ponieważ zapisy uchwały np. o wkładzie pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej mogą być wielokrotnie stosowane. Trzeba też dodatkowo zwrócić uwagę na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1448/ 11 wydane na tle art. 5 ust 5 ustawy. Stanowi on delegację dla rady gminy do określenia w drodze uchwały szczegółowego sposobu konsultowania np. z radami działalności pożytku publicznego projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących ich statutowej działalności. Uchwały wydane na podstawie art. 19c ust 1 podlegają konsultacji w trybie art. 5 ust. 5 ustawy, który jest podstawą do wydania aktu prawa miejscowego. Skoro tak to także uchwała określająca tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego jest prawem miejscowym. Dalej oceniając zaskarżoną uchwalę trzeba zważyć, że zapis § 2 uchwały powtarza wprost uregulowanie art. 19 b ust 1 ustawy. Z kolei § 5 uchwały powtarza zapisy art. 19 d i 19 g ustawy. W § 3 uchwały wbrew regulacji art. 19 b ust. 2 ustawy podjęto się szczegółowej regulacji zasad składania wniosku, a zatem uregulowano materię unormowaną w przepisach powszechnie obowiązujących (K.p.a.) i to z niedopuszczalnymi odrębnościami dotyczącymi formularza, czy terminu załatwienia wniosku. Zapis § 3 uchwały jest zresztą wewnętrznie sprzeczny, bo z jednej strony narzuca składanie wniosku bezpośrednio w sekretariacie (§ 3 ust. 1) a z drugiej dopuszcza drogę pocztową (§ 3 ust. 5). Wszystkie wymienione zapisy uchwały stanowią istotne naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności tylko §§ 2,3 i 5 uchwały czyniłoby pozostałą jej treść kadłubową i niemożliwą do stosowania. Dlatego należało na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, a na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzec, że nie podlega ona wykonaniu.