II SA/Op 453/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 grudnia 2004 r., Nr XXXI/542/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...] w N., objętej jednostką strukturalną planu o symbolu 16. ZD, RO, RU; 2) dalej idącą skargę oddala; 3) określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 4) zasądza od Gminy Nysa na rzecz skarżącej E. B. kwotę 906,32 (dziewięćset sześć 32/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5) nakazuje zwrócić skarżącej E. B. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Uchwałą Nr XXXI/542/04 z dnia 29 grudnia 2004 r. Rada Miejska Nysy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Nysa w rejonie ulicy [...] i ulicy [...] oraz części obszaru wsi B. N. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 6 poz. 156 z dnia 3 lutego 2005 r. E. B. jest właścicielem nieruchomości położonej w Nysie, obręb ewidencyjny [...], stanowiącej działkę gruntu nr A, z karty mapy [...], obszaru 1,2889 ha, niezabudowaną, użytkowaną jako rola klasy IIIb o powierzchni 0,3818 ha, rola klasy IVa o powierzchni 0,6649 ha i pastwisko klasy IV o powierzchni 0,2422 ha. Nieruchomość objęta jest księgą wieczystą KW Nr [...] Sądu Rejonowego w Nysie, a prawo własności zostało wpisane na rzecz E. B. 20 lipca 2005 r. na podstawie umowy o dział spadku i zniesienie współwłasności z 7 lipca 2005 r. oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S.K. z [...], sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w Nysie (dowód: wypis z rejestru gruntów i odpis księgi wieczystej k. 39 – 41). W dacie podjęcia uchwały z 29 grudnia 2004 r. jako właściciele nieruchomości ujawnieni byli rodzice skarzącej C. i S. K.. Pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. doręczonym Burmistrzowi Nysy 28 sierpnia 2009 r., E. B. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa powstałego wskutek podjęcia uchwały przez: - zmianę uchwały i doprowadzenie planu do zgodności z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ), - zmianę dotychczas określanogo w miejscowym planie zagospodarowania terenu przeznaczenia całej działki nr A, obręb [...] oraz działek sąsiednich na tereny 12 MN ewentualnie na tereny 11 RO. Uchwałą Nr XXXIX/618/09 Rady Miejskiej w Nysie z 27 listopada 2009 r. nie uwzględniono wezwania do usunięcia naruszenia prawa wobec "braku sprzeczności uchwały z przepisami ustaw szczególnych" (por. uchwała z 27 listopada 2009 r. Rady Miejskiej Nysy, k-43-47 akt sądowych). Wcześniej, bo 19 października 2009 r., do Burmistrza Nysy złożona została skarga E. B. na uchwałę Rady Miejskiej Nysy z 29 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona wniosła o: - orzeczenie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Nysie nr XXXI/542/04 z dnia 29 grudnia 2004 r.; - dopuszczenie dowodów powołanych w uzasadnieniu skargi, z uwagi na to iż są one istotne dla wykazania interesu prawnego strony; - zasądzenia na rzecz strony od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Skarżonej uchwale strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynika sprawy, a w szczególności: art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez zatwierdzenie uchwałą z dnia 29 grudnia 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie respektującego zasady zrównoważonego rozwoju, zasady proporcjonalności oraz zasady ładu przestrzennego; art. 20, art. 21 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) poprzez przeznaczenie pod ogrody działkowe gruntów nie stanowiących własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego; art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez zatwierdzenie uchwałą z dnia 29 grudnia 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego podział działek sklasyfikowanych jako PsIV, Rlllb, RIVa, na działki o wielkości od 0,035h do 0,06 h. § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez zatwierdzenie uchwałą z dnia 29 grudnia 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosującego oznaczenia nie pozwalające na dokonanie rozróżnienia przeznaczenia poszczególnych terenów i powodujące nieczytelność w zakresie rozgraniczenia przeznaczenia poszczególnych obszarów; e) § 4 pkt 8rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez zatwierdzenie uchwałą z dnia 29 grudnia 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierającego ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości; f) § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez zatwierdzenie uchwałą z dnia 29 grudnia 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierającego w części rysunkowej planu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oraz różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia; W uzasadnieniu skarżąca E. B. podniosła, że jest właścicielem działki nr A, obręb [...] objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Nysy w rejonie ulic [...] i [...]. Przedmiotowa działka sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów i budynków między innymi jako PsIV, zatem jako tereny rolnicze — pastwiska trwałe (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454). Dotychczas była wykorzystywana przez obecnych jak i poprzednich właścicieli w celach zgodnych z jej przeznaczeniem. Natomiast aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie działki nr A na tereny ogrodów działkowych z dopuszczeniem upraw ogrodniczych oraz obiektów i urządzeń obsługi produkcji rolnej (16ZD,RO,RU). W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Nysa w rejonie ulic [...] i 3 [...] oraz części obszaru wsi B. N. jest niezgodny z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać "określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów". Oznaczenia zawarte w § 3 przywołanego miejscowego planu nie spełniają wymagań stawianych im przez rozporządzenie, nie pozwalają na dokonanie rozróżnienia przeznaczenia poszczególnych terenów i powodują nieczytelność w zakresie rozgraniczenia przeznaczenia poszczególnych obszarów. Skarżąca uważała, że wprowadzone w § 3 oznaczenia przeznaczenia terenów w sposób oczywisty wprowadzają w błąd, ponieważ nawiązują do oznaczeń literowy zawartych w załączniku nr 1 rozporządzenia, a jednocześnie odmiennie określają przeznaczenie danego terenu, nie zapewniając minimalnego standardu czytelności planu zagwarantowanego przez ustawodawcę. I tak na przykład kierując się postanowieniami rozporządzenia należy przyznać terenom określonym w planie jako: - 19KP, 28KP, 34KP tereny kanalizacji i obiektów produkcyjnych, a nie jak wynika z planu miejscowego tereny parkingów, - 11RO tereny rolnicze oraz tereny związane z gospodarowaniem odpadami, a nie jak w planie tereny obsługi produkcji w gospodarstwie ogrodniczym, - 15ZD,RO,RU; 16ZD,RO,RU; 18ZD,RO,RU tereny ogrodów działkowych z terenami rolniczymi oraz terenami związanymi z gospodarowaniem odpadów oraz tereny zabudowy usługowej, a nie jak w planie miejscowym tereny ogrodów działkowych z dopuszczeniem upraw ogrodniczych oraz obiektów i urządzeń obsługi produkcji rolnej. Tak przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposób oznaczeń przeznaczenia terenów, nie tylko wprowadza w błąd, lecz przede wszystkim nie pozwala na wyróżnienie danego terenu spośród innych, w tym między innymi nie pozwala na rozróżnienie terenów obsługi produkcji w gospodarstwie ogrodniczym od terenów ogrodów działkowych z dopuszczeniem upraw ogrodniczych oraz obiektów i urządzeń obsługi produkcji rolnej (16ZD,RO,RU), zwłaszcza że takie przeznaczenie zostało przewidziane dla nieruchomości nie stanowiących gruntów Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a zatem nie jest możliwe obecnie utworzenie na nich ogrodów działkowych. Na uwagę zasługuje również, że nader precyzyjne określenie sposobu zagospodarowania terenu poprzez zbyt wąskie określenie działań inwestycyjnych, które mogą być na nim organizowane (jak to ma miejsce odnośnie terenów 16ZD,RO,RU), stanowi przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, zatem stanowi naruszenie prawa i musi zostać wyeliminowane. Przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania terenu narusza ponadto § 4 pkt 8 rozporządzenia, ponieważ § 10 planu miejscowego nie zawiera zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości wymaganych rozporządzeniem, gdyż nie określa powierzchni działek oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan natomiast dopuszcza w § 10 pkt 1 podział terenu zgodnie z rysunkiem planu, a w pkt 2 zezwala na korekty wewnętrznego podziału określonego liniami rozgraniczającymi orientacyjnymi, co należy zdaniem skarżącej uznać za naruszenie § 7 pkt 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Nieprawidłowe jest ponadto określenie zawarte w § 8 pkt 5 ppkt 7 miejscowego planu, i jako naruszające § 7 pkt 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 winno zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie określono systemu komunikacji i infrastruktury technicznej dla terenów oznaczonych symbolem 16ZD,RO,RU. Ograniczając się jednie do określenia takowego systemu dla terenów objętych symbolem przewidziano obsługi komunikacyjnej dla terenów objętych symbolem 15ZD,RO,RU. Stosownie do art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy podejmowaniu działań planistycznych organy administracji publicznej, obowiązane są do przyjmowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju za podstawę swoich działań. Te dwie determinanty, należy uznać za zasady wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej. Przyjęcie "ładu przestrzennego" i "zrównoważonego rozwoju" za podstawę działań planistycznych czyni je głównymi miernikami prawidłowości i legalności realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i pod tym kątem należy także dokonać oceny projektu studium. Działka nr A i działki sąsiednie, bezpośrednio przylegają do działki drogowej nr [...] (ul. [...]). Wzdłuż północnej granicy tej właśnie działki drogowej występuje i rozwija się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności. Również na wschód od działki skarżącej, począwszy od działki B, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności. Ponadto zarówno działka nr A obr. [...], oraz działki sąsiednie są nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i odnośnie sposobu zagospodarowania tych działek, a przede wszystkim ich podziału podlegają ograniczeniom określonym w art. 92 i n. tej właśnie ustawy. W § 8 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla gruntów objętych symbolem 16ZD,RO,RU, z których to wynika, iż działka nr 18, Obr. [...], została wyłączona spod zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pomimo istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie takiej zabudowy. Powyższe, jedynie pozornie szerokie określenie funkcji terenu 16ZD,RO,RU ma wyłącznie charakter fikcyjny z uwagi na daleki idące ograniczenia zagospodarowania terenu przewidziane w planie miejscowym, a w istocie zmierza do ograniczenia prawa własności właściciela. W związku z powyższym, uwzględniając zasadę ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, zagospodarowanie terenu działki nr A powinno nawiązywać do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i stanowić kontynuację takiego zagospodarowania. Określenie przeznaczenia działki nr A, Obr. [...], jako tereny ogrodów działkowych z dopuszczeniem upraw ogrodniczych oraz obiektów i urządzeń obsługi produkcji rolnej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności narusza zastany wokół ul. [...] i w jej promieniu ład przestrzenny oraz godzi w zasady dotyczące planowania przestrzennego określone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana przeznaczenia, przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości na tereny 12MN, 11RO zapewni kontynuację istniejącej zabudowy oraz zachowanie ładu przestrzennego na danym obszarze i jego funkcji. Zdaniem skarżącej zapisy planu w części dotyczącej działki nr A stanowią nie tylko naruszenie art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz również zmierzają do obejścia art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarcze nieruchomościami i art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), a tym samym stanowi naruszenie art. 20, art. 22 i art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po pierwsze, wskazać należy że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), ogrody takowe mogą być tworzone wyłącznie na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno działka nr A obr [...] oraz działki sąsiedni nie stanowią własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego co powoduje niedopuszczalność utworzenia na nich takowych ogrodów. Także nie jest możliwe w świetle obowiązującego prawa wywłaszczenie tych gruntów na rzecz jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa celem usytuowania na nich ogródków działkowych. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Celem publicznym w rozumieniu zarówno Konstytucji RP, art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest tworzenie i lokalizacja ogródków działkowych. Skarżąca zwróciła uwagę, że działka nr A, ob. [...] zaliczana jest do kategorii PsIV, natomiast działki bezpośrednio z nią sąsiadujące do kategorii Rlllb i RIVa. W związku z powyższym nie jest dopuszczalny, zgodnie z art. 93 ust. 2a podział takowych działek na działki mniejsze niż 0,3 ha; Natomiast w § 8 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zagospodarowanie terenów 16ZD,RO,RU wymaga podziału na działki o wielkości od 0,035h do 0,06 h. Ponadto, jak wynika ze Strategii Rozwoju Gminy Nysa na lata 2004-2015 analizy SWOT, słabą stroną w funkcjonowaniu polityki przestrzennej gminy Nysa są rozdrobnione gospodarstwo rolne, zatem gmina powinna dążyć do kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej w kierunku przeciwdziałania fragmentacji przestrzeni rolniczej, także w wyniku przeprowadzania liniowych elementów rozgraniczających (powyższe znajduje odzwierciedlenie w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa). Tworzenie ogrodów działkowych jest niczym innym jak fragmentacją przestrzeni rolniczej. Utrzymywanie dotychczasowego przeznaczenia działki nr A oraz działek sąsiednich (16ZD,RO,RU) stanowi naruszenie zasad polityki przestrzennej gminy oraz jest niewątpliwe działaniem na szkodę gminy. W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa wniosła o jej oddalenie podkreślając w uzasadnieniu, że: - uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nysy w rejonie ulic [...] i [...] oraz części obszaru wsi B. N. została podjęta z uwzględnieniem ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nysa zatwierdzonym uchwałą Nr LII/787/2002 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 sierpnia 2002r. wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Nr XIII/188/03 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29.08.2003r., co jest zgodne z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych; - w sąsiedztwie ul. [...] przebiegała linia rozgraniczająca tereny przewidziane do zabudowy od terenów pozostawionych w użytkowaniu rolnym. Formy użytkowania przypisane dla terenu 16ZD,RO,RU mieszczą się w zakresie użytkowania rolnego, w granicach określonych w studium; - w trakcie wyłożenia planu do publicznego wglądu ówczesna właścicielka działki nr A C. K. wniosła uwagę co do przeznaczenia całej działki pod zabudowę jednorodzinną, która została odrzucona; - część cytowanych przez skarżącą aktów prawnych odnosi się do okresu po zatwierdzeniu planu (m.in. ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 8 lipca 2005r.). Nie mogły być one podstawą rozstrzygnięć ustaleń planu zatwierdzonego w 2004 r.; - czytelność planu jest jednoznaczna poprzez ścisłą korelację pomiędzy treścią uchwały a rysunkiem, zawierającym legendę. Załącznik do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz. 1587) nie ma charakteru wiążącego. Zasadnicza część skargi stanowi w istocie wniosek do zmiany planu, dotyczący wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie przeznaczonym w planie pod użytkowanie rolnicze. Gmina tego wniosku nie podziela. Oceniając interes prawny skarżącej we wniesieniu skargi Gmina Nysa podniosła, że podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy, która jednocześnie wywołuje negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego. Takiego związku i zależności pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały, a prawem własności skarżącej nie ma. Na koniec podkreślono, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż prawo miejscowe podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dodać także trzeba, że jeśli chodzi o uchwały rady gminy, przywołany wyżej przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stąd należy przyjąć, że jeśli przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas niewątpliwie mamy do czynienia z okolicznością istotnego naruszenia prawa. Na wstępie wspomnieć trzeba także, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to w niniejszej sprawie, iż skoro organ uchwalił i opublikował akt prawa miejscowego, który jest skarżony, zatem Sąd zobowiązany jest do dokonania oceny zgodności tego aktu z przepisami prawa. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powyższy przepis nie został wskazany wprost przez skarżącą, jako podstawa prawna przedmiotowej skargi, ale od niego należy rozpocząć badanie sprawy. Przepis ten reguluje bowiem przesłankę interesu prawnego, niezbędną do przyjęcia istnienia legitymacji procesowej czynnej osoby wnoszącej skargę. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby w istocie każdy, kto zamierza doprowadzić do usunięcia z obrotu prawnego uchwałę organu samorządu mógł skutecznie powoływać się na swój interes prawny zaś subiektywne przekonanie o tym, iż został on naruszony kwestionowaną uchwałą miałoby być decydujące. Wręcz przeciwnie, sam fakt zamieszkania na danym terenie, a nawet posiadanie prawa własności nieruchomości, nie może być wystarczające do przyjęcia, że przewidziane kwestionowaną uchwałą rozwiązanie narusza interes prawny danego podmiotu. Musi on przedstawiając swoje zarzuty kierowane przeciwko uchwale wykazać, iż ma ona bezpośredni i to niekorzystny wpływ na jego interes prawny, narusza ten interes, aby doprowadzić do rozpatrzenia skargi w zakresie zarzutów. Uznanie skargi za zasadną jest możliwe wówczas, gdy zostanie wykazane naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, zaś interes ten ma być bezpośredni i realny. Kwestionując uchwałę należy więc dowieść, iż narusza ona prawo wpływając negatywnie na sferę prawno-materialną skarżącego. Konieczne jest zatem wystąpienie bezpośredniości związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Dlatego w zakresie wykazania interesu prawnego skarżącej we wniesieniu skargi i zaskarżeniu uchwały sąd w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi z odwołaniem się do dokumentów, które jako dowód w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. zostały dopuszczone. Opisanie tej argumentacji i dokumentów wcześniej w stanie faktycznym zwalnia sąd z konieczności ponownego ich przytaczania. Końcowo w tej mierze trzeba tylko podkreślić, że ponieważ wniesienie skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej nie jest ograniczone terminem w stosunku do daty jej podjęcia to przysługuje nie tylko osobie będącej właścicielem nieruchomości objętej planem w momencie jego uchwalenia, ale też jego następcom prawnym. Jeżeli podstawą kontroli legalności uchwały jest brzmienie wymienionego art. 101 ustawy samorządowej, stanowiącego, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, to warunkiem skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego. Jak już przedstawiono wyżej w stanie faktycznym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniesienie skargi w terminie zostały zachowane. Przy tym fakt wniesienia skargi po upływie 30 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a przed upływem 60 – dniowego terminu, przysługującego organowi do zajęcia stanowiska (czyli przed 28 października 2009 r.) nie narusza przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. Tym bardziej, że jak się później okazało z uchwały Rady Miejskiej w Nysie podjętej 27 listopada 2009 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało ostatecznie uwzględnione. Dalej zważyć trzeba, że punktem odniesienia dla Sądu w ocenie całej działalności władz publicznych (w tym - stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest zasada praworządności, zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności (art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), jak i konieczności wykazania się przez administrację publiczną podstawą prawną w każdym działaniu (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP). Związanie prawem oznacza ponadto, że żadne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może być arbitralne, podjęte bez należytego rozważenia istotnych argumentów prawnych, co powinno być omówione w uzasadnieniu planu. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego absolutnie nie jest wyłączona spod tych rygorów, skoro obligatoryjną częścią projektu planu jest jego uzasadnienie (§ 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. nr 100, poz.908 w związku z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587). Kolejne ograniczenia swobody planistycznej organu gminy wynikają z konstytucyjnej ochrony prawa własności nieruchomości. Trzeba w szczególności powołać się na treść art. 21 ust. 1, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska chroni własność" oraz treść art.64 ust.2 i 4 Konstytucji RP, w myśl którego "Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Jeżeli skarżąca zarzuca naruszenie przepisów konstytucyjnych to poza wskazanym art. 21 ust. 1 Konstytucji RP trzeba wskazać na art. 32. Stosownie do niego wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Treści tego przepisu nie można jednak rozumieć w ten sposób, że w demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na jakiekolwiek różnicowanie sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów. Równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenia takie gmina może ustanawiać na podstawie regulacji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dozwalającej na zarówno pośrednie (poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), jak i bezpośrednie (poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przyznanych gminie uprawnień do decydowania o kształcie przestrzeni, doktrynalnie zasad władztwem planistycznym. To zaś oznacza, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Może doznawać ograniczeń. Expressis verbis dopuszcza je także Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Oczywiście rada gminy, stanowiąc o zasadach gospodarowania na swoim obszarze w ramach przyznanego jej "władztwa planistycznego", nie może tego władztwa nadużywać i strona skarżąca może wywodzić, że jej interes prawny został naruszony uchwałą rady gminy ( plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego ). Niezależnie od tych norm konstytucyjnych wskazać należy na zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności jej art. 6. "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych." Oznacza to, że planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności, a wręcz przeciwnie - ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek, albowiem "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." (art.31 ust.3 Konstytucji RP). Wbrew stanowisku Gminy Nysa interes publiczny nie ma automatycznego, bezwzględnego pierwszeństwa przed interesem indywidualnym. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym. Jak już wyżej wskazano interes prawny skarżącej w zaskarżeniu planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z 29 grudnia 2004 r. został wykazany jedynie w odniesieniu do działki nr A w obrębie [...]. Zdaniem sądu nie ma podstaw prawnych do kwestionowania zapisów planu w części 12.MN, które w myśl § 3 pkt 2 skarżonej uchwały przeznaczone zostały na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wzdłuż ulicy [...] istnieje zabudowa domami jednorodzinnymi o niskiej intensywności. Skarżąca tego faktu nie kwestionuje, godząc się także na przeznaczenie, na taki rodzaj zagospodarowania części jej nieruchomości w obrębie obszaru analizowanego 12.MN. Nie wyraża natomiast zgody na podział tej części działki w sposób nie odpowiadający geodezyjnym granicom nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 18. W szczególności na tle zarzutu naruszenia § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003 r., Nr 164, poz. 1587), zważyć trzeba, że przepis ten wprowadza jedynie linie rozgraniczające teren 12. MN od terenów sąsiednich, w tym terenu 16 ZD,RO,RU. Wytyczone na mapie linie podziału obszaru analizowanego 12.MN nie są liniami rozgraniczającymi teren w rozumieniu § 7 pkt 7 cyt. rozporządzenia. Na obszarze 12.MN wskazano jedynie linie zabudowy stosownie do § 7 pkt 8 rozporządzenia, natomiast linie rozgraniczające wewnątrz obszar terenu 12.MN nie muszą pokrywać się z granicami przyległych do nich działek, w tym nieruchomości oznaczonej nr A. Dla oceny zarzutu odnoszącego się do przeznaczenia pozostałej części działki nr A obręb [...] na teren, którego przeznaczenie ustalono w § 3 pkt 10 uchwały jako "teren ogródków działkowych z dopuszczeniem upraw ogrodniczych oraz obiektów i urządzeń obsługi produkcji rolnej", któremu przypisano oznaczenie m.in. 16ZD,RO,RU trzeba rozpocząć od dotychczasowego przeznaczenia tej części nieruchomości. Jak wynika z danych ewidencji gruntów i oświadczeń właścicielki nieruchomości działka ewidencyjna o nr A z arkusza mapy [...] położona w obrębie ewidencyjnym [...] stanowi wykorzystywaną rolniczo działkę o powierzchni 1.2889 ha. W jej skład wchodzą 3 rodzaje użytków: rola klasy IIIb na obszarze 0.3818 ha, rola klasy IVa na obszarze 0.6649 ha i pastwisko klasy IV na obszarze 0.2422 ha. Takie wykorzystanie rolnicze miało miejsce także w momencie uchwalania planu miejscowego w 2004 r., gdy właścicielką nieruchomości była matka skarżącej C. K. Trzeba ponadto odnotować, że z działką nr A graniczą inne nieruchomości wykorzystywane rolniczo (działka nr C, D, E, F), co wynika nie tylko z załączonej mapy ewidencyjnej i oświadczeń strony, że stan taki istniał w momencie uchwalenia planu, ale także ze zdjęć nieruchomości. Takiemu wykorzystaniu obszaru objętego jednostką strukturalną planu 16ZD,RO,RU nie zaprzecza także pełnomocnik Gminy. Do tego trzeba dodać, że działka nr A i wymienione grunty rolnicze do niej przyległe dochodzą do działki oznaczonej jako droga nr B, wzdłuż której po jej północnej stronie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności. Ten sam typ wykorzystania terenu dotyczy obszaru przyległego do działki nr F. W § 8 ust. 6 pkt 1 – 7 uchwały zapisano parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wynika z nich między innymi, że dla terenów oznaczonych jednostką strukturalną planu 15ZD,RO,RU; 16ZD,RO,RU; 18ZD,RO,RU przy przeznaczeniu ich w całości lub w części pod ogrody działkowe wymagane będzie opracowanie planu zagospodarowania z uwzględnieniem podziału na działki o wielkości od 350 m² do 600 m². Ponadto, że na terenie ogrodów działkowych dopuszcza się realizację budynków i wiat gospodarczych, rekreacyjnych o powierzchni całkowitej do 25 m ². Dalej uchwalono też, że prowadzona gospodarka winna uwzględniać rozwiązania proekologiczne, a przy przeznaczeniu terenu pod uprawy ogrodnicze oraz obiekty i urządzenia obsługi produkcji rolnej dopuszcza się realizacje zabudowy w oparciu o ustalenia § 8 ust. 5 pkt 4, 5 i 7, ( w tym dopuszczalność inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z obowiązkowym postępowaniem w sprawie ocen oddziaływania na środowisko ). Słusznie zarzuca skarżąca, że takie zapisy planu miejscowego w odniesieniu do jednostki strukturalnej oznaczonej 16ZD,RO,RU w części dotyczącej działki nr A są niezgodne z prawem i naruszają jej interes. Nie podzielając zarzutu naruszenia art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2005, Nr 169, poz. 1419 ze zm.), trzeba stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie mogła jej naruszać, co jest oczywiste już po porównaniu dat wejścia w życie obu aktów prawnych. Uchwala Rady Miejskiej w Nysie z 29 grudnia 2004 r. została opublikowana 3 lutego 2005 r. i weszła w życie po upływie 30 dni (por. zapis § 15 uchwały i Dz.Urz. Województwa Opolskiego nr 6, poz. 156 z 2005 r.). Tymczasem z art. 50 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem który nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, a ustawę ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 6 września 2005 r. Jednakże w granicach wskazanego wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdza, że w dacie wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 29 grudnia 2004 r. obowiązywał przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. 1996, Nr 85, poz. 390 ze zm.), w myśl którego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Porównanie zapisu art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z obowiązującym art. 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wskazuje, że ogrody działkowe mogły być zakładane w przypadku obu uregulowań tylko na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Rodzić to winno oczywiście konsekwencje dla zapisów planu, który ustalając przeznaczenie terenów jednostki strukturalnej 16ZD,RO,RU nie mógł określić zmiany jej przeznaczenia w odniesieniu do nieruchomości osoby fizycznej ( a taką jest i była działka nr A, obręb [...] ) na teren przeznaczony w całości lub części pod ogrody działkowe wraz z obiektami i urządzeniami obsługi produkcji rolnej. Ponadto należy przyznać rację skarżącej, że plan miejscowy nie może naruszać zapisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Według zapisów planu w odniesieniu do jednostki strukturalnej 16ZD,RO,RU zgodnie z powołanym już wyżej § 8 ust. 6 uchwały przeznaczając teren działki nr A w całości lub w części na ogrody działkowe wymagano opracowania planu zagospodarowania z uwzględnieniem podziału terenu na działki od 350 m² do 600 m². Tymczasem nieruchomość skarżącej jest nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu Cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami, do której ma zastosowanie regulacja wskazana przez stronę. W myśl art. 93 ust. 1 podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust.2). Z kolei w myśl ust 2a tego artykułu podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele ropne i leśne, powodujące wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0.3000 ha, jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Ten ostatni zapis wprowadzono ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2004, Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 r. , a zatem obowiązywała w momencie wejścia w życie skarżonej uchwały Rady Miejskiej w Nysie. W świetle powyższych przepisów nie było zatem możliwe przeznaczenie terenu działki nr A pod ogrody działkowe w związku z typem własności nieruchomości, ani też w razie takiego przeznaczenia terenu 16ZD,RO,RU podział nieruchomości na działki od 350 do 600 m². Z tych względów skarga mogła częściowo zostać uwzględniona co znalazło wyraz w pkt 1 wyroku. W odróżnieniu od wniosków skargi Sąd jednak stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej działki nr A, a nie orzekł o niezgodności z prawem, a to wobec jednoznacznej treści art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej idącą skargą z mocy art. 151 P.p.s.a. należało oddalić. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności uchwały uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 200, art. 205 § 2 i 225 P.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 206 P.p.s.a., gdyż w granicach interesu prawnego skarżącej skarga została uwzględniona prawie w całości.