II SA/Op 455/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie renty szkoleniowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Do Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu zostało wniesione przez Z. G. pismo z dnia 27 kwietnia 2009 r., w którym podniósł, że prosi o zwrócenie się do ZUS w Opolu, o przedłużenie renty szkoleniowej, gdyż szkolenie nie zostało wykonane, a dokumenty znajdują się w PUP Opole. Prezydent Miasta Opola, postanowieniem z dnia 8 maja 2009 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek Z. G. dotyczący przedłużenia renty szkoleniowej według właściwości ZUS w Opolu. W wyniku złożonego przez Z. G. zażalenia, Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe postanowienie zostało przez wnioskodawcę zaskarżone i wyrokiem z dnia 2 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 275/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie I i II instancji. Sąd wskazał, że przedłużenie prawa do renty, o którym mowa w art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze z.), następuje na podstawie wniosku starosty, bowiem ten organ jest uprawniony do zainicjowania postępowania administracyjnego dotyczącego przedłużenia renty szkoleniowej, zatem starosta przesyła wniosek do ZUS. Sąd zwrócił też uwagę, że Z. G. miał przyznane prawo do renty szkoleniowej "na okres od 2 grudnia do 30 czerwca 2007 r." a pismo dotyczące przedłużenia tej renty zostało złożone 27 kwietnia 2009 r. Dlatego też, Sąd uchylając postanowienia obu organów - powołując się na art. 7 i 77 K.p.a. - wskazał na potrzebę ustalenia "czy skarżący wnosi o przyznanie mu renty szkoleniowej, czy też, co wynika z literalnej treści złożonego pisma o przedłużenie prawa do renty szkoleniowej." Podkreślił, że ustalenie tych okoliczności pozwoli organowi na prawidłowe zakwalifikowanie pisma skarżącego oraz na właściwą ocenę przedmiotu żądania. Prezydent Miasta Opola, po otrzymaniu powyższego wyroku i akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 64 § 2 i art. 104 K.p.a. orzekł o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Z. G. z dnia 27 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ podał, że mając na względzie wskazania Sądu, wezwał trzykrotnie skarżącego do pisemnego uzupełnienia wniosku o dokładne określenie żądania a mianowicie: czy wnosi we wniosku o przyznanie prawa do renty szkoleniowej, czy też o przedłużenie prawa do renty, gdyż to prawo zostało ostatnio przyznane na okres od 2 grudnia 2005 r. do 30 czerwca 2007 r. Wezwania o w/w treści zostały doręczone skarżącemu w dniach: 5 marca, 16 kwietnia i 20 maja 2010 r. W piśmie z dnia 13 maja 2010 r., odebranym 20 maja 2010 r., skarżący został pouczony, że w przypadku nieusunięcia braków w terminie 7 dni od dnia wezwania, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. podanie zostaje pozostawione bez rozpatrzenia. "Do dnia 9 czerwca 2010 r. Z. G. nie ustosunkował się pisemnie do któregokolwiek z powyższych wezwań." Dlatego też, w ocenie organu, należało orzec decyzją "o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 27.04.2009 r." Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. G.. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Po opisaniu przebiegu postępowania w sprawie, organ odnotował, że "prawidłowo sporządzone trzykrotne wezwanie strony do sprecyzowania żądania pozostały bez odpowiedzi." Zwrócił uwagę, że wezwanie do usunięcia braków podania, jak i pozostawienie podania bez rozpatrzenia są czynnościami materialno – technicznymi. "Zgodnie z poglądem przyjętym w literaturze prawniczej i orzecznictwie sadowym, pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 K.p.a. i, że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 9 wydanie, wydawnictwo C.H. Beck, str. 375)." W świetle powyższego i w myśl art. 105 § 1 K.p.a., w ocenie organu, wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Z. G., zarzucając organowi "brednie i branie łapówek." Dodał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto PUP zwracał się wielokrotnie do ZUS z wnioskiem o ponowne ustalenie prawa do renty i robił to bez zgody skarżącego. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r., skarżący podniósł, że organy fałszują dokumenty i niewykonują prawomocnych wyroków. Wniósł o zwrot kosztów postępowania (zastępstwa procesowego według norm). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z kolei uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dających podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w skrócie P.p.s.a. Na podstawie art. 134 P.p.s.a., w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Mając na uwadze przedstawione wyżej kryteria, rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy w wydanych decyzjach przepisów proceduralnych, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wziął pod uwagę także ocenę prawną wyrażoną w poprzednio wydanym w sprawie wyroku, która była jednoznaczna i w istocie sprowadzała się do ustalenia przez organ, czy podanie skarżącego dotyczy renty szkoleniowej czy też przedłużenia renty szkoleniowej, bowiem pozwoli to organowi na prawidłowe zakwalifikowanie pisma skarżącego oraz na właściwą ocenę przedmiotu żądania. Odnotować trzeba, że z akt administracyjnych wynika, iż organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia treści żądania, zawartego w piśmie skarżącego z dnia 27 kwietnia 2009 r. Przy czym zauważyć należy, że dwa pierwsze wezwania, tj. z dnia 2 marca i 12 kwietnia 2010 r. nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Tych dwóch wezwań organ dokonał w trybie przepisu art. 50 § 1 K.p.a. Na zasadzie art. 50 K.p.a. organ może dokonywać wezwań odnoszących się do czynności związanych z przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, czyli postępowania skutecznie wszczętego w wyniku prawidłowo złożonego wniosku lub z urzędu. Postępowanie w sprawie nie zostaje jeszcze wszczęte, gdy podanie obarczone jest brakami formalnymi. Dopiero usunięcie tych braków wywołuje procesowy skutek wszczęcia postępowania w sprawie. Z kolei, dokonane wezwanie z dnia 13 maja 2010 r., w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wraz z pouczeniem o skutkach niedostosowania się do wezwania, mogłoby spowodować wszczęcie postępowania, ale tylko wówczas, gdyby skarżący wykonał wezwanie. Pomimo skutecznego doręczenia wezwania z dnia 13 maja 2010 r., skarżący nie usunął braków, co skutkuje, w świetle art. 64 § 2 K.p.a., pozostawieniem podania skarżącego z dnia 27 kwietnia bez rozpoznania. Odnotować jedynie można w tej kwestii, że bezpodstawnie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził o prawidłowo sporządzonym trzykrotnym wezwaniu strony, bowiem jak już wspomniano wyżej, skuteczne było wezwanie ostatnie, czyli dokonane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Prawnym skutkiem pozostawienia pisma bez rozpoznania, z art. 64 § 2 K.p.a., jest fakt nie nadania temu pismu dalszego biegu przez organ, do którego zostało skierowane. Nie ulega zatem wątpliwości, że instytucja "pozostawienia podania bez rozpoznania" znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazano wyżej, postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego (pisma z dnia 27 kwietnia 2009 r.) nie zostało wszczęte. Przepisy K.p.a., w tym art. 64 § 2, nie określą prawnej formy pozostawienia podania (żądania) bez rozpoznania. W tym miejscu można jedynie podnieść, że w przeszłości preferowana była forma decyzji, jednak aktualnie doktryna i orzecznictwo stanęły na stanowisku, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, niemającą określonej formy procesowej (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom I, wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 622-625). Również podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach, m.in. w wyroku z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, LEX nr 48727, z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, LEX nr 55296. Z kolei, w wyroku z dnia 7 października 1998 r., I SA 1107/96, LEX nr 44573, NSA stwierdził, że każda decyzja zawiera określone rozstrzygnięcie (albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji), a "pozostawienie podania bez rozpoznania" to po prostu pozostawienie podania bez rozpoznania, a więc i bez rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie w wyroku z dnia 23 sierpnia 1999 r., I SA 1459/98, LEX nr 48574, gdzie uznano, że "pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że do załatwienia sprawy - w tym do jej rozstrzygnięcia lub innego zakończenia - w ogóle nie doszło, stąd nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej." Takie stanowisko wynika także z uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12 z glosą B. Adamiak. W niniejszej sprawie pismo skarżącego z dnia 27 kwietnia 2009 r., zostało wniesione do Prezydenta Miasta Opola (PUP w Opolu). Jak wskazał Sąd w poprzednim wyroku w tej sprawie, należało w ponownym postępowaniu, poprzez wezwanie skarżącego, ustalić przedmiot żądania, co pozwoliłoby organowi na prawidłowe zakwalifikowanie pisma skarżącego oraz właściwą ocenę przedmiotu żądania, z uwagi na rozdzielność kompetencji organów w sprawach renty szkoleniowej oraz przedłużania renty szkoleniowej. Ponieważ skarżący nie uzupełnił braków, wzywany w ponownym postępowaniu na zasadzie art. 64 § 2 K.p.a., wraz z pouczeniem o skutkach niedostosowania się do wezwania w wyznaczonym terminie, to jednak takie bierne zachowanie się skarżącego nie uprawniało organ do skorzystania z prawnej formy decyzji administracyjnej z art. 104 K.p.a., do pozostawienia podania bez rozpoznania. Nie można bowiem uznać, aby wydanie decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania znajdowało podstawę prawną w art. 104 K.p.a., skoro w tym przypadku nie załatwia się sprawy administracyjnej, a zatem nie rozstrzyga się o istocie sprawy, ani nie kończy się sprawy w inny sposób w danej instancji. Pozostawienie podania bez rozpoznania ma charakter czynności materialno - technicznej, co również zostało zauważone przez organ odwoławczy. Dodać trzeba, że ten rodzaj czynności materialno - technicznej, powinien przybrać formę odpowiedniej adnotacji organu, o której podjęciu organ zobligowany jest zawiadomić pisemnie stronę, w celu zapewnienia wnoszącemu podanie ochronę jego praw w postępowaniu (art. 9 K.p.a.). Podkreślić raz jeszcze trzeba, że z przepisu art. 64 § 2 K.p.a. nie wynika, co budziło wątpliwości interpretacyjne, jaka jest forma pozostawienia podania (żądania) bez rozpoznania. Jednak w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest ani odmową wszczęcia postępowania ani także umorzeniem postępowania, a właściwie, pozostawieniem podania bez dalszego rozpoznania, które nie następuje w formie decyzji czy też postanowienia. Wypowiadanie się natomiast przez organ administracji publicznej (pierwszej czy drugiej instancji) w przedmiocie pozostawienia wniosku (żądania) bez rozpoznania, w formie decyzji administracyjnej jest wadliwe. Takich wad nie można uznać za nieistotne, bowiem w odniesieniu do organów nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Mając na uwadze poczynione rozważania w niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił, że w kwestii formy prawnej co do pozostawienia pisma wnioskodawcy bez rozpoznania nie było jednoznaczności poglądów doktryny i orzecznictwa i dlatego uznał, iż obie decyzje należy uchylić. Zaskarżone decyzje nie mogą być potraktowane jako czynności organu o charakterze materialno – technicznym. Decyzje administracyjne w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, nie mają usprawiedliwienia w przepisach K.p.a. Ponadto Sąd zauważa, że w przypadkach, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, lub też przepis nie rozstrzyga wprost wątpliwej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów, to wadliwość decyzji nie może mieć charakteru rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 383/07, LEX nr 468028). W niniejszej sprawie wskazania dla organu ograniczają się do podniesienia, że należało jedynie dokonać stosownej adnotacji i powiadomić o tej czynności wnoszącego podanie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Skarżący nie uiścił wpisu od skargi (zwolnienie ustawowe), nie wskazał innych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, stąd nie orzeczono w przedmiocie kosztów na zasadzie art. 200 P.p.s.a.