II SA/Op 46/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. N. – B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Starosta Kędzierzyńsko – Kozielski decyzją z dnia 3 września 2008 r., Nr [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm. - zwaną dalej ustawą), uznał B. N. – B. z dniem 22 października 2008 r. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku, wskazując w uzasadnieniu, że przedstawione dokumenty nie potwierdzają wymaganych 365 dni przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji uprawniających do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Z adnotacji sporządzonej na decyzji wynika, że decyzję tą wysłano do B. N. – B. w dniu 10 września 2008 r., w aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia odbioru powyższej decyzji przez stronę. Na decyzji umieszczono także drugą adnotację, stwierdzającą odbiór kopii ww. decyzji przez skarżącą w dniu 27 października 2008 r. W dniu 15 września 2008 r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy zaświadczenie z ZUS-u z dnia 9 września 2008 r., zaświadczenie z Wojskowego Biura Emerytalnego, wypisy z orzeczeń (2 szt.) oraz orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS o niepełnosprawności z dnia 7 lutego 2006 r. Organ I instancji postanowieniem z dnia 3 października 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art.149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwaną dalej K.p.a.), wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnego z związku z wyjściem na jaw nowych okoliczności dla sprawy. W aktach sprawy brak jest wniosku o wznowienie postępowania strony, jak też protokołu potwierdzającego ten fakt. Następnie decyzją, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. z dnia [...], Nr [...] Starosta Kędzierzyńsko - Kozielski orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia 3 września 2008 r., Nr [...] w sprawie uznania B. N. – B. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie spełnia przesłanek warunkujących otrzymanie zasiłku wskazanych w art. 71 ust. 1 ustawy. Zaznaczył, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż strona pobierała w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w Urzędzie Pracy wojskową rentę rodzinną od 1 stycznia 2006 r. do 28 lutego 2008 r. Zdaniem organu I instancji, zgodnie z art. 71 ust. 2 ww. ustawy okres pobierania renty rodzinnej nie jest okresem równorzędnym z okresem pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, zatem nie może być podstawą do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto od pobieranej renty rodzinnej nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Po rozpatrzeniu odwołania B. N.- B. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko -Kozielskiego z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji z dnia 3 września 2008 r. w sprawie uznania odwołującej się za osobę bezrobotna bez prawa do zasiłku. Uzasadniając decyzję stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami stronie nie przysługuje prawo do zasiłku, ponieważ w okresie 18 miesięcy poprzedzającym zarejestrowanie w urzędzie pracy przez 365 dni nie była zatrudniona, nie wykonywała też innej działalności zarobkowej, ani nie znajdowała się w jednej z sytuacji określonych w art. 72 ust. 2 cyt. ustawy. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. N. – B. i złożyła do tut. Sądu skargę na powyższą decyzję Wojewody Opolskiego, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak też pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze zarzuciła naruszenie ogólnych zasad postępowania przed organami administracji publicznej, w tym przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 oraz obrazę prawa materialnego. Wskazała, że organ orzekający błędnie zinterpretował art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy zgodnie, z którym okresem zrównanym z okresem zatrudnienia jest okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Zdaniem skarżącej, Wojewoda powinien wziąć pod uwagę, że była ona uprawniona do pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, mimo że jej wypłata została wstrzymana w związku z przyznaniem jej korzystniejszej wojskowej renty rodzinnej. Podkreśliła, że organy administracyjne orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę, że wobec zbiegu uprawnień do renty inwalidzkiej z uprawnieniami do wojskowej renty rodzinnej zostało jej przyznane świadczenie wyższe, lecz jedynie dlatego, że począwszy od dnia 22 stycznia 2002 r. do dnia 15 lutego 2008 r. była niezdolna do pracy. W związku z tym, w opinii skarżącej, okres pobierania przez nią wojskowej renty rodzinnej, w trakcie którego była cały czas niezdolna do pracy, powinien być uznany za okres uprawniający ją do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, nie tylko z powodów w niej przedstawionych, ale także z przyczyn branych pod rozwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne prawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej P.p.s.a.) Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak też i materialonoprawnym. Przypomnieć trzeba, że przedmiotem oceny jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko -Kozielskiego z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji z dnia 3 września 2008 r. w sprawie uznania odwołującej się za osobę bezrobotna bez prawa do zasiłku. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, jakim jest m. in. wznowienie postępowania (art. 145 – 153 K.p.a.). Dostrzec trzeba, że fakt ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy w postępowaniu wznowieniowym wskazuje na podobieństwo tej instytucji do odwołania, jednak zasadnicza różnica pomiędzy tymi środkami prawnymi polega na tym, że wznowienie postępowania może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Złożenie podania o wznowienie postępowania, bądź działanie organu z urzędu, wszczyna postępowanie wstępne (wyjaśniające), które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 K.p.a., tj. wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową w drodze decyzji wznowienia postępowania (§ 3). Stosownie do § 2 wskazanego artykułu postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Artykuł 149 K.p.a. wyraźnie wskazuje więc, kiedy można na początku wydać postanowienie o wznowieniu, a kiedy decyzję o odmowie. Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych (ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a.) i podmiotowych (czy osoba żądająca wznowienia postępowania jest do tego legitymowana) żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Ustalenie zatem, iż wniosek złożyła osoba do tego legitymowana w zakreślonym terminie, że dotyczy on decyzji ostatecznej, oraz że podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 K.p.a. obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Czynności podjęte przez organ przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2000 r., II SA 648/00, Lex nr 55304). Brak przesłanek wznowieniowych powoduje, iż organ nie podejmie postanowienia o wznowieniu. Gdyby jednak wznowił postępowanie, winien wydać w takiej sytuacji decyzję o umorzeniu. Przed wydaniem takiego postanowienia nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 K.p.a.( por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Ten drugi etap (rozpoznawczy), rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Celem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznacza treść art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a., stąd organ administracji musi zbadać, czy i w jakim zakresie postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte wadą wymienioną w tych przepisach. Zadaniem organu administracyjnego jest więc zbadanie, czy przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Po ustaleniu podstaw wznowienia, organ administracyjny winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Następuje więc otwarcie postępowania, w wyniku którego ma być podjęta decyzja w sprawie dalszego obowiązywania dotychczasowej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści tej ostatniej decyzji. Inaczej mówiąc, organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Organ musi zatem przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego, np. oceni nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Organ na tym etapie nie jest zatem związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej winien się odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. Etap ten kończy się wydaniem albo decyzji z art. 151 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się wydaniem decyzji, które w zależności od rezultatów przeprowadzonego postępowania wznowieniowego mogą zakończyć się w sposób w nim przewidziany. Należy przypomnieć, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy poprzednie postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, było dotknięte określonymi wadami, a jeśli tak, to jaki wpływ wady te miały na treść zaskarżonej decyzji. W zależności od rezultatów tego ustalenia, organ będzie zobowiązany do podjęcia odpowiedniej decyzji, w granicach określonych w art. 151 ( por. uch. NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 11/02, Prok. i Pr. 2003, nr 2, s. 46), tj. art. 151 § 1 pkt 1, albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2, względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. W pierwszej z nich organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a. Wbrew zatem temu, co zostało uprawdopodobnione w podaniu o wznowienie postępowania, lub w działaniach wewnętrznych podjętych z urzędu, organ nie znalazł żadnego błędu w postępowaniu dotychczasowym, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Skoro zatem decyzja jest prawidłowa, nie ma podstaw do jej uchylenia. W drugim przypadku organ uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Może to uczynić wówczas, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i 145a K.p.a., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 K.p.a. Tak więc jeżeli po przeprowadzonym postępowaniu rozpoznawczym organ inaczej oceni zgromadzony materiał dowodowy, to przy istniejącym stanie prawnym fakt ten będzie wpływał na treść rozstrzygnięcia, które będzie odmienne od przyjętego wcześniej. W tej sytuacji organ winien wydać nową decyzję, w której uchyli dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzygnie sprawę. W trzecim przypadku rolą organu jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wydaje ją wtedy, gdy zaszły przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 K.p.a. Wówczas organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 K.p.a. wykazać również, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. Dopuszczalne są również w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcia uchylające decyzję dotychczasową i umarzające postępowanie administracyjne oraz o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia, gdy wchodzą w grę przesłanki umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że organ I instancji wydał swoją decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., czyli przyjął, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka co do przyczyn wznowienia, o której mowa w postanowieniu, tj. nie uznał dowodów przedstawionych przez skarżącą za nowe i istotne dla sprawy, nieznane organowi. Tymczasem uzasadnienie decyzji skupia się na wykazaniu, że badana decyzja w części odmawiającej prawa do zasiłku, powołując się na treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, jest merytorycznie zasadna i prawidłowa. Takie uzasadnienie sugeruje przyjęcie przez organ, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją ostateczną, lecz jednocześnie wystąpiła w badanej sprawie przesłanka negatywna z art. 146 § 2 K.p.a., gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadła by wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Ta rozbieżność pomiędzy podstawą prawną zastosowaną w sprawie a uzasadnieniem decyzji powoduje, że nie można jej uznać za zgodną z prawem. Ponadto w niniejszej sprawie brak jest dowodów, aby zaistniały powody do zastosowania trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienia postępowania. Po pierwsze, w aktach sprawy brak jest dowodu, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna, a jest to podstawowy wymóg do zastosowania trybu wznowieniowego. W aktach organu pierwszoinstancyjnego nie ma żadnych dowodów (zwrotnego potwierdzenia odbioru, bądź innego dokumentu) potwierdzających doręczenie skarżącej decyzji organu z dnia 3 września 2008 r., jak też decyzji z dnia [...]. Rodzi się zatem pytanie w oparciu o jakie dokumenty organ I instancji ustalił, iż ma do czynienia z decyzją ostateczną. Dostrzec także trzeba, że dokumenty będące podstawą wznowienia postępowania na wniosek strony, jak uznał organ, skarżąca dostarczyła do organu w dniu 15 września 2008 r., czyli w 14 – dniowym terminie zakreślonym do odwołania, biorąc pod uwagę sporządzoną na decyzji z dnia 3 września 2008 r. adnotację o jej wysłaniu do skarżącej w dniu 10 września 2008 r. W niniejszej sprawie skarżąca, co potwierdzają akta administracyjne, stawiła się w dniu 15 września 2008 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w Kędzierzynie – Koźlu z dodatkowymi dokumentami mającymi potwierdzić jej prawo do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, czyli zmierzała do zakwestionowania niekorzystnej dla niej decyzji pierwszoinstancyjnej w tym zakresie. Tymczasem organ przyjął podanie skarżącej sporządzone na formularzu dostępnym w jego siedzibie i zaniechał wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści. Jeżeli zatem w toku postępowania administracyjnego charakter pisma może wzbudzić wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony również z tego powodu, że przepisy postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Z zasadą tą koresponduje również zasada udzielania informacji, określona w art. 9 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Należy też przypomnieć, że prawidłowo określone żądanie wyznacza rodzaj i tryb prowadzenia postępowania administracyjnego. To organ ma obowiązek dążenia do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter wniesionego przez nią pisma budzi wątpliwości. Powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jest bowiem zapatrywanie, że nie tytuł pisma wniesionego do organu ma znaczenie decydujące, ale treść pisma ( por. też orzeczenia NSA z 18 stycznia 1999 r., IV SA 166/98, opubl. LEX 47261 i 2 czerwca 1999 r., I SA/Łd 1592/97, opubl. LEX 4054). Dlatego w każdej sprawie, w której treść żądania zawartego w piśmie budzi wątpliwości wymagane jest ustalenie intencji strony i zobowiązanie jej w zakreślonym terminie do sprecyzowania treści podania. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. W kontrolowanej sprawie organ zaniechał tego obowiązku, arbitralnie przyjmując z urzędu, iż wolą skarżącej było wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu, taki wniosek jest nieuprawniony albowiem w przesłanych aktach administracyjnych brak jest wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, zatem stwierdzenie organu zawarte w postanowieniu o wznowieniu postępowania w tym zakresie jest niezasadne. Przyjdzie również zaakcentować, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, a tryb ten ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. Podkreślenia wymaga, iż środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowiącym gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Potraktowanie złożonego pisma jako wznowienia postępowania zawęża pole kontroli decyzji zaskarżonej i tym samym narusza prawo strony do ponownego zbadania jej sprawy przez organ odwoławczy pod kątem ewentualnego naruszenia prawa. Uznanie zatem przez organ odwoławczy, że strona zrezygnowała z odwołania i dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania, ponieważ nieokreśliła jego charakteru, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Na koniec, podzielając stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., (sygn. akt VII SA/Wa 2170/07, opubl. w LEX nr 355205), przyjdzie przypomnieć organom, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem I i II instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu - adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż Sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Wojewoda Opolski nie dostrzegł stwierdzonych wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, tym samym popełnił takie same błędy jak organ I instancji. Konkludując, skoro w przekonaniu Sądu sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia, ponieważ podstawowe dla jej wyniku okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione, to zapadłe w niej decyzje nie mogły się ostać. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 134 P.p.s.a. Orzeczenie w pkt 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a. Jednocześnie na marginesie tut. Sąd stwierdza, że nie podziela merytorycznego stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ww. ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy , jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, ponadto gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji był zatrudniony lub wykonywał inną działalność zarobkową, wymienioną w pkt 2 powołanego przepisu. Do wymaganego stażu, od którego uzależnione jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zalicza się również okresy wymienione w art. 71 ust. 2 cyt. ustawy, między innymi okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, zatem na równych prawach z okresami aktywności zawodowej, zostały potraktowane okresy, w czasie których zatrudnienie nie było wykonywane z ważnych i usprawiedliwionych przyczyn. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy wojskowa renta rodzinna była pobierana przez uprawnioną osobę z tytułu jej niezdolności do pracy to okres pobierania wojskowej renty rodzinnej należy traktować jako okres, w którym zatrudnienie skarżącej nie było wykonywane z ważnych i usprawiedliwionych przyczyn. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie ogranicza możliwości uwzględnienia pobierania renty z powodu niezdolności do pracy tylko do renty z tytułu ubezpieczenia pracowniczego. Należy podkreślić, że przepis art. 24 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy oraz ich rodzin, regulujący wojskową rentę rodzinną, zawiera odesłanie do uregulowań zawartych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących renty z tytułu niezdolności do pracy. Wojskowa renta rodzinna jest przyznawana członkom rodzin żołnierzy, między innymi z tytułu ich niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 24 pkt 4 ww. ustawy o niezdolności do pracy i stopniu tej niezdolności oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uprawnionych członków rodziny orzeka lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z konstrukcji prawnej wojskowej renty rodzinnej wynika, zatem że jest to świadczenie tożsame z rentą z tytułu niezdolności do pracy, przyznawane jednak ściśle określonej grupie osób, co uzasadnia pogląd, że okres pobierania wojskowej renty rodzinnej przez osobę niezdolną do pracy powinien być zaliczony do okresu zasiłkowego na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy.