II SA/Op 46/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 7 września 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego K. D. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskami z 1 czerwca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wystąpił do Starosty Brzeskiego o sprawdzenie kwalifikacji i skierowanie na badanie psychologiczne K. D. (zwanego dalej także skarżącym). W uzasadnieniu wskazał, że ww. w okresie od 16 grudnia 2016 r. do 25 sierpnia 2017 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego za co otrzymał łącznie 28 punktów; w dniu 16 grudnia 2016 r. za jedno naruszenie 8 punktów i w dniu 25 sierpnia 2017 r. za cztery naruszenia łącznie 20 punktów. Na podstawie wniosków z 1 czerwca 2018 r. Starosta Brzeski wszczął postępowania o sprawdzenie kwalifikacji i skierowanie na badanie psychologiczne a ponadto wszczął z urzędu także postępowanie w sprawie zatrzymania wydanego skarżącemu dokumentu prawa jazdy kat. A, B nr [...], nr druku [...], o czym poinformował stronę zawiadomieniem z dnia 18 czerwca 2018 r. Pismem z 29 czerwca 2018 r. skarżący poinformował organ o tym, że 14 maja 2018 r. złożył w Sądzie Rejonowym w [...] sprzeciw od wyroku nakazowego z 23 lutego 2018 r., wobec czego podjęte działania są przedwczesne. Pismem z 1 sierpnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] potwierdził, że wyrok z 23 lutego 2018 r., sygn. akt [...], dotyczący popełnienia przez skarżącego 25 sierpnia 2017 r. czterech wykroczeń drogowych jest prawomocny. Decyzją z 7 września 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 z późn. zm.) zmienionego przez art. 4 ustawy z 30 listopada 2016r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 2001 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 z późn. zm., aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) dalej w skrócie: K.p.a), Starosta Brzeski orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. A, B. Od powyższej decyzji K. D. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że obecnie przez Sąd Okręgowy we [...] rozstrzygana jest sprawa zasadności wyroku wydanego w pierwszej instancji. Na potwierdzenie powyższego, do odwołania załączył kopię zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny o przyjęciu zażalenia na zarządzenie z 16 lipca 2018 r. i przesłaniu go wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia do Sądu Okręgowego we [...]. Decyzją z 23 października 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (zwane dalej też Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało na art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz komunikat Ministra Cyfryzacji z 28 czerwca 2018 r. w sprawie określenia terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie informacji do centralnej ewidencji pojazdów o zatrzymaniu dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego) oraz o informacji o jego zwrocie (Dz. Urz. MC poz. 22). Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy ustaliło, że skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego skutkujące przekroczeniem przez niego liczby 24 punktów karnych przed 1 października 2018 r. (określonym w ww. komunikacie Ministra Cyfryzacji jako termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie informacji do centralnej ewidencji pojazdów o zatrzymaniu dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego) oraz o informacji o jego zwrocie w sposób, o którym mowa w art. 132 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym). Wobec tego, zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, stosuje się do niego tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów, tj. na dzień 25 sierpnia 2017 r. To z kolei stanowiło podstawę wydania skarżonej decyzji w trybie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, który wyraźnie wskazuje, że decyzja wydana na jego podstawie jest decyzją o charakterze związanym. Organ administracji publicznej w takiej sytuacji nie ma żadnej dowolności i uznaniowości. Nie może dokonywać oceny zasadności uznania, że ktoś przekroczył przepisy ruchu drogowego czy też prawidłowości zakwalifikowania przekroczenia przepisów ruchu drogowego przez osobę, wobec której komendant wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji. Dlatego, wskazany w treści odwołania fakt przekazania zażalenia złożonego przez skarżącego na zarządzenie Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny do Sądu Okręgowego we [...] pozostaje bez wpływu na zasadność decyzji Starosty Brzeskiego. W świetle przedstawionych norm prawnych i okoliczności faktycznych sprawy organ pierwszej instancji zasadnie orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy. Powyższą decyzję K. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, w związku z nieuwzględnieniem informacji o wniesieniu sprzeciwu od wyroku nakazowego. Wnosząc o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wskazał, że w Sądzie Okręgowym we [...] IV Wydział Karny, sprawa została rozpoznana 29 października 2018 r. Sąd uchylił wyrok nakazowy z 23 lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego jej rozpatrzenia. Obecnie oczekuje na informację o terminie rozprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Przy piśmie z 2 maja 2019 r. skarżący przesłał do Sądu kopię odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt [...], mocą którego uznano skarżącego za winnego popełnienia 25 sierpnia 2017 r. dwóch wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji, tj. z art. 92a i art. 95 K.w. oraz uniewinniono go od popełnienia w tym dniu czynów z art. 92a § 1 K.w. i z art. 97 K.w. w zw. z art. 24 ust. 7 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym. Postanowieniem z 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 46/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i zawarte w niej wnioski. Okazał także oryginał wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że jest on prawomocny i wykonalny od 13 kwietnia 2019 r. Oświadczył, że gdyby organy uwzględniły ten wyrok, to ustaliłyby, że nie przekroczył 24 punktów na dzień 25 sierpnia 2017 r. Wskazał również, że o wszystkim informował Wydział Komunikacji Starostwa [...] oraz Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlega natomiast oddaleniu w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.). Stosownie jednak do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. A, B, z uwagi na otrzymanie przez niego 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i przekroczenie ustalonego w tym zakresie limitu 24 punktów. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała natomiast, że w sprawie tej zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, co w ocenie Sądu uzasadniało uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., zarówno zaskarżonej decyzji odwoławczej jak i poprzedzającej ją decyzja organu pierwszej instancji, objętej badaniem Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a. Jednocześnie, jako przedwczesną czyniło sądową ocenę w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia. Okoliczności wyczerpujące przesłankę wznowienia stanowią bowiem element stanu faktycznego, a jego ustalenie z pominięciem istotnych okoliczności uniemożliwia sądową weryfikację kwestii merytorycznych. Na gruncie niniejszej sprawy, stwierdzając podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd przyjął, że w pojęciu "naruszenia prawa", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., mieszczą się wszelkie okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego bez względu na to, kiedy się ujawniły. Uznał tym samym za konieczne uwzględnienie zdarzenia prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zaistniałego w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dostrzegając rozbieżność stanowisk orzecznictwa i doktryny na tle wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie podzielił pogląd, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania. Terminowi "naruszenie prawa" można przy tym przypisać także znaczenia bardziej zobiektywizowane, które nawiązywać będzie do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego rozstrzygnięcia, na którym oparto decyzję). W tym (zobiektywizowanym) ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo. W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Za przyjęciem, że każda podstawa wznowieniowa postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem jest przesłanką uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny, przemawia również to, że takie rozwiązanie przyśpiesza i upraszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1110/08, wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 932/13 i wydany w tej sprawie wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1227/14, wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 15/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 682/16 dostępne w : Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz powołane w tych orzeczeniach poglądy: B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 1998, s. 364; T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 748-749; T. Kiełkowski, "Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny", PPP 2008, nr 4, s. 59 i n). Przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego zostały wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a.. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd administracyjny może zatem uchylić decyzję w razie wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w tych przepisach, jeżeli nie zachodzi żadna, z wymienionych w art. 146 § 1 lub 2 K.p.a., negatywnych przesłanek uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawa do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną istnieje wówczas, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na podstawie tego przepisu Sąd uznał, że przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy stanowi wydanie przez Sąd Rejonowy w [...] II Wydział Karny prawomocnego wyroku z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt [...], którego oryginał skarżący okazał na rozprawie sądowej. W ocenie Sądu wydanie tego wyroku stanowi nową, istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność faktyczną, nieznaną organowi w momencie orzekania. Należy dostrzec, że decyzja o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy wydana została na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541 z późn. zm.), tj. w związku z uznaniem, że w okresie od 16 grudnia 2016 r. do 25 sierpnia 2017 r. - na skutek popełnienia w dniu 25 sierpnia 2017 r. czterech naruszeń, skarżący przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Uwzględniając wyrok z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II [...], nie można jednak uznać, że w dniu 25 sierpnia 2017 r. skarżący dopuścił się naruszeń polegających na: niedostosowaniu się do znaku P-4 (linia podwójna ciągła) oraz wyprzedzaniu na skrzyżowaniu, za które to naruszenia przypisano mu uwzględnione punkty. Sąd Rejonowy w wyroku uniewinnił skarżącego od popełnienia tych dwóch czynów. Tym samym ujawniła się nowa, istotna okoliczność powodująca brak podstaw prawnych do przypisania skarżącemu punktów za dwa wcześniej uwzględnione naruszenia. To z kolei ma istotne znaczenie dla ustalenia przekroczenia granicy 24 punktów , stanowiącej podstawę do wydania wcześniej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Za niedopuszczalną w ocenie Sądu, uznać należy sytuację, że dany kierowca dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego i wyciąganie z tego faktu negatywnych dla niego skutków w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje prawomocny wyrok sądu uniewinniający od popełnienia tych naruszeń. Nikt nie może ponosić konsekwencji naruszeń, których nie popełnił. Dlatego Sąd nie akceptuje sytuacji nałożenia sankcji wskutek jak się teraz okazało błędnego przypisania punktów i wydania na tej podstawie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wówczas, gdy nie doszło do naruszenia przepisów ruchu drogowego. Z tego powodu Sąd uznał, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stwierdzając, że decyzje te, w świetle prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt [...], wydane zostały na podstawie nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku orzeczono natomiast o kosztach postępowania, na wysokość których składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł. W zakresie wskazań co do dalszego postępowania określić trzeba, że sprowadzają się one do ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu wyroku Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt [...] Należy uwzględnić, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na podstawie art. 7b K.p.a. organy zobowiązane są przy tym współdziałać ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Nie mogą pomijać faktu istnienia wyroku sądowego w sytuacji, gdy sąd jest uprawniony do rozstrzygania określonego zagadnienia faktycznego i prawnego. Wyrok sądowy jest dokumentem urzędowym i w myśl art. 76 § 1 K.p.a. stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego, dokonując ustaleń co do przekroczenia przez skarżącego liczby 24 punktów przypisanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie można pominąć treści wyroku sądu karnego.