II SA/Op 460/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi K. G. i A. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości sprawy dotyczącej rozbiórki budowli 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 10 marca 2006 r. K. G. złożyła w Starostwie Powiatowym w N. pismo, w którym poinformowała o pracach prowadzonych przez M. i M. S., polegających na rozbiórce muru na działce nr A w S. Wskazała, że mur, który przez M. i M. S. został zgłoszony do rozbiórki, podlega ochronie zabytków i stanowił granicę pomiędzy działką B, stanowiącą własność K. G. i A. L., a sąsiednią działką nr A. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Starosta [...] przekazał pismo K. G. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], wskazując na właściwość określoną w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jako podstawę prawną wydanego postanowienia powołał przepis art. 65 § 1 i art. 123 K.p.a., natomiast w uzasadnieniu stwierdził, iż treścią zgłoszenia przez M. i M. S. z dnia 18 maja 2005 r. był zamiar przeprowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce muru ogrodzeniowego wewnątrz posesji. Organ wskazał także, iż zgłoszenie to zostało przyjęte i tym samym nabyli oni prawo do wykonania przedmiotowych prac. Podał również, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do właściwości organu nadzoru budowlanego należą zadania i kompetencje w zakresie przeprowadzania kontroli wykonywanych robót, stwierdzenia odstępstw od uprzednio przyjętych zgłoszeń, zatwierdzonych projektów budowlanych itp. W związku z powyższym Starosta [...] stwierdził, iż nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy. W końcowej części postanowienia organ zawarł pouczenie o przysługującym prawie zażalenia do Wojewody [...]. Stosownie do tego pouczenia, K. G. złożyła zażalenie do Wojewody [...], w którym podniosła, iż w sprawie sporu granicznego i rozbiórki muru granicznego przez M. i M. S. postępowanie prowadzi Prokuratura Rejonowa w O. Skarżąca wskazała także na ujawnione "oszustwo geodezyjne", które polegało na tym, iż działkę nr B stanowiącą jej własność pomniejszono o 174 m2 na korzyść działki nr A, stanowiącej własność M. i M. S. Podała również, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 24 stycznia 2003 r. stwierdził, że przedmiotowy mur ogrodzeniowy posiada charakter zabytkowy. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na rozbiórkę nie wymagają obiekty i urządzenia budowlane na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Organ wskazał również, iż w chwili zgłoszenia, z materiałów jakimi dysponował organ pierwszej instancji, wynikało, iż przedmiotowy mur nie stanowi obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Organ odwoławczy podniósł również, iż organ pierwszej instancji nie był w posiadaniu pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 lipca 2003 r., w którym organ ten wypowiedział się o zabytkowym charakterze przedmiotowego muru. Z uwagi na powyższe, t.j. zachodzące uzasadnione przesłanki wskazujące na to, że obiekt wymaga ochrony konserwatorskiej, słusznym było przekazanie przez Starostę [...] interwencji skarżącej z 10 marca 2006 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], gdyż tenże właśnie organ, zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. art. 50 i 51 tej ustawy, może dokonać wstrzymania prowadzonych robót w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości zgłoszonych robót, podjąć działania zmierzające do przedłożenia wymaganych opinii i wydać stosowną decyzję w sprawie rozbiórki przedmiotowego muru. Organ odwoławczy wskazał również, iż na skutek przekazania pisma skarżącej do organów nadzoru budowlanego, organy te zostały w ten sposób zobowiązane do sprawdzenia zasadności wstrzymania wykonania rozbiórki ze względu na podnoszoną przez odwołującą się ochronę konserwatorską. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wywiodły K. G. i A. L., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżące wskazały, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. zna niniejszą sprawę, ale pomimo to w swoich działaniach dąży do usunięcia przedmiotowego muru ogrodzeniowego, nawet pomimo interwencji, jakie w tej sprawie poczynił [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Podniosły również, iż organ nie uwzględnił dowodu w postaci mapy geodezyjnej, opiera się natomiast o powoływane przez państwa S. postanowienie Sądu Rejonowego w P., wydane w sprawie o sygn. [...], w którym wymieniono punkty graniczne 1-2 pomiędzy działkami nr A i B, lecz nie określono granicy na mapie według mapy geodezyjnej, co umożliwiło geodecie R. Z. na sfałszowanie granic, ujmując skarżącym 174 m2 z posiadanej działki nr B. Skarżące zarzuciły również szereg nieprawidłowości proceduralnych, jakie miały miejsce podczas wydania postanowienia w pierwszej i drugiej instancji. W skardze zawarły również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Op 236/06. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszedł do przekonania, że właściwym organem do rozpatrzenia zażalenia w przedmiotowej sprawie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Następnie, w piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2006 r., skarżące wskazały na szereg instytucji, które złamały ich prawa i dopuściły się wobec nich oszustwa. Ponadto podtrzymały dotychczasowe zarzuty dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania sądowego oraz nieprawidłowego wytyczenia granic działki. Postanowieniem z dnia 25 września 2006 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, natomiast postanowieniem z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II OZ 102/07, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesione przez K. G. i A. L. zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2006 r. tut. Sąd oddalił wniosek K. G. w zakresie zwolnienia od uiszczenia wpisu od skargi oraz wpisu od zażalenia na postanowienie od odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd zwolnił natomiast skarżącą od ponoszenia pozostałych kosztów sądowych oraz ustanowił jej adwokata z urzędu. W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2007 r. skarżąca K. G. poinformowała o wznowieniu śledztwa i podjęciu umorzonego dochodzenia w sprawie spornego muru, dołączając szereg dowodów na potwierdzenie istnienia prawa własności od chwili zakupu działki. Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik K. G. – adw. A. K. wniosła o zasądzenie kosztów sądowych oświadczając, iż skarżąca ich nie opłaciła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie ze względu na zawarte w niej zarzuty, ale z uwagi na okoliczności, które sąd administracyjny jest zobligowany z urzędu wziąć pod uwagę kontrolując - zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocena zaskarżonego aktu musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w świetle, którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż sąd nie jest związany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd może wydać zatem orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (por. Barbara Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 s. 438). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Z powyższych względów w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo-administracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 307-308). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...], którym organ ten rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...] o przekazaniu pisma K. G. według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Kontrolując zaskarżone postanowienie w zakreślonych wyżej granicach, Sąd doszedł do przekonania, iż akt ten jest obarczony kwalifikowaną wadą prawną, albowiem został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości. Na wstępie należy wskazać, iż organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne są przede wszystkim obowiązane do przestrzegania przepisów dotyczących swej właściwości i to zarówno rzeczowej i miejscowej - art. 19 i nast. K.p.a., jak i instancyjnej - art. 127 K.p.a. Wszystkie przepisy normujące właściwość organów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego stanowi, zgodnie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., przesłankę stwierdzenia jego nieważności, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności Sąd rozważył zatem kwestię właściwości Wojewody [...] do rozpoznania zażalenia na wydane na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. postanowienie Starosty [...] o przekazaniu pisma K. G. i A. L. według właściwości. Powołany jako podstawa prawna postanowienia pierwszoinstancyjnego przepis art. 65 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w zdaniu drugim tego przepisu, przekazanie do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Odnotować w tym miejscu przyjdzie, że w doktrynie podkreśla się, iż wniesienie podania do organu nie powoduje z mocy prawa wszczęcia postępowania przed organem, do którego zostało złożone. Organ, do którego wpłynęło podanie, jeśli jest organem niewłaściwym, nie może wyznaczyć ani treści żądania ani jego granic, w związku z czym na zasadzie przepisu art. 65 § 1 K.p.a. następuje przekazanie podania, a nie sprawy (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 368). Ostatnio przytoczone uregulowanie zostało wprowadzone przez ustawodawcę od dnia 1 stycznia 2004 r. na mocy art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Do tego czasu przekazanie sprawy według właściwości pomiędzy organami następowało w drodze czynności materialno-technicznej. W związku z wprowadzeniem omawianego uregulowania, czynności organu poprzedzające merytoryczne rozpatrzenie sprawy zostały ujęte w określone ramy proceduralne - nadana im została forma postanowienia, na które służy zażalenie. Z tego względu, w myśl art. 124 K.p.a., postanowienie powinno zawierać – poza oznaczeniem organ, daty wydania, oznaczenia stron, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i podpisu osoby upoważnionej do jego wydania – również pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Stosownie do powyższego obowiązku, organ pierwszej instancji, pouczając o terminie i środku zaskarżenia, wskazał na Wojewodę [...], jako organ odwoławczy w sprawie. Zgodnie z tym pouczeniem skarżąca wniosła zażalenie do Wojewody [...], który je rozpatrzył i następnie wydał zaskarżone postanowienie. Oceniając powyższe postanowienie pod kątem przepisów o właściwości instancyjnej, określonych w procedurze administracyjnej, należało przyjąć, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 127 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wobec powyższego zastosowanie ma ogólna zasada obowiązująca na gruncie procedury administracyjnej, wynikająca z odczytania art. 17 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a., wedle której organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, do jakich należy starosta, są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej, przy czym podkreślić trzeba, iż w przepisie art. 65 § 1 K.p.a. ustawodawca nie ustanowił żadnego wyjątku od zasad ogólnych i nie wskazał żadnego innego organu odwoławczego, niż organ wyższego stopnia. Z uregulowaniem tym koresponduje również przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.). Są one organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów K.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Jak już wyżej wskazano, przekazanie postanowieniem podania do innego organu w trybie art. 65 § 1 K.p.a., jest czynnością procesową, do której mają zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. W konsekwencji uzasadnionym jest stwierdzenie, że to właśnie te przepisy przesądzają o właściwości organu do rozpatrzenia zażalenia. Nawet jeżeli organ przekazujący podanie bierze pod uwagę treść podania oraz stosowne przepisy prawa materialnego - jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, w której organ pierwszej instancji powołał się na przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - to jednak ponownie podkreślić trzeba, że organ przekazujący podanie nie załatwia sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. Organ ten jedynie przekazuje podanie. Innymi słowy – organ przekazujący nie działa na podstawie przepisu prawa materialnego, w związku z tym w przepisach prawa materialnego nie można poszukiwać rozstrzygnięcia odnośnie kwestii organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia. W tym miejscu odnotować należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle sporów kompetencyjnych, wyrażone zostało stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że przekazanie przez starostę podania do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, nie jest sprawą należącą do organów administracji architektoniczno-budowlanej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (por. postanowienie NSA z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt II OW 99/05, System Informacji Prawnej LEX nr 198366). W wyroku tym wskazano ponadto, że przekazanie przez starostę podania do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie jest sprawą należącą do organów administracji architektoniczno-budowlanej w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stąd przy ustalaniu organu wyższego stopnia nie może mieć zastosowania ust. 3 tego przepisu. Zgodnie z przywołanym tu przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, co do zasady, jest starosta, natomiast wedle art. 82 ust. 3 tej ustawy, organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Przywołane przepisy ustawy Prawo budowlane nie dają jednak żadnych podstaw, by zasadnie w oparciu o nie przyjmować, że wojewoda jest organem odwoławczym od wydanego przez starostę proceduralnego postanowienia o przekazaniu sprawy w trybie art. 64 § 1 K.p.a. Wnioskowanie tego rodzaju jest nieuprawnione, zważywszy zwłaszcza na przedmiotowy zakres obowiązywania ustawy Prawo budowlane, jaki został precyzyjnie wskazany w przepisie art. 1 tej ustawy, z którego wynika, iż ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W świetle tego, co powiedziano dotychczas, należało uznać, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie o przekazaniu pisma K. G. przez Starostę [...] organowi nadzoru budowlanego, jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], właściwym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., a nie Wojewoda [...]. Z tych względów, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, w zakresie, w jakim przepisy obowiązującego prawa regulują tok instancji w ogólnym postępowaniu administracyjnym, co prowadzi do wniosku, iż wbrew tymże przepisom nie tylko doszło do wadliwego pouczenia o prawie do wniesienia zażalenia, przez wskazanie na niewłaściwy organ, to zwłaszcza doszło do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji przez niewłaściwy organ odwoławczy. Należy w tym kontekście podkreślić również, iż jakkolwiek postanowienie wydane w pierwszej instancji zawierało wadliwe pouczenie o organie odwoławczym właściwym do rozpoznania zażalenia, to jednak ta okoliczność nie zwalniała Wojewody [...] od obowiązku zbadania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, do czego obliguje przepis art. 19 K.p.a., i – w rezultacie uznania się za organ niewłaściwy – wydania postanowienia w trybie przepisu art. 65 § 1 K.p.a., przekazującego sprawę do rozpoznania organowi właściwemu. Zaniechanie realizacji tego nakazu i brak należytego rozważenia przepisów dotyczących własnej właściwości, tj. art. 17 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a., skutkował naruszeniem przepisu art. 127 § 2 K.p.a., a w konsekwencji wydaniem postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości, co czyni je nieważnym w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Z tego względu zasadne jest stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną nakazującą stwierdzenie jego nieważności. Tym samym bezprzedmiotowe i zbędne jest odnoszenie się przez Sąd do - w istocie merytorycznych - zarzutów formułowanych w skardze i w jej uzasadnieniu, jak również podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a dotyczących legalności prowadzonych na sąsiedniej działce robót rozbiórkowych muru granicznego, jego zabytkowego charakteru i innych spraw dotyczących stosunków własnościowych. Wszystkie zarzuty, zgłoszone przez K. G. w piśmie z dnia 10 marca 2007 r., będą przedmiotem badania i oceny przez właściwy organ administracyjny publicznej dopiero na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy w toku postępowania przed organem właściwym w sprawie. W sytuacji wystąpienia opisanego wyżej naruszenia należało zatem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, stąd orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na przepisie art. 152 P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.