II SA/Op 461/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 3 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów z tytułu przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 30 maja 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz skarżącej J. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. B. (zwaną dalej "skarżącą"), jest decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej w Opolu (dalej: "organ", "Komendant") z dnia 3 sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 30 maja 2018 r., nr [...], wydaną w sprawie przyznania skarżącej świadczeń z tytułu przeniesienia do służby w innej miejscowości. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 1 sierpnia 2015 r. skarżąca zatrudniona w Komendzie Powiatowej PSP w [...], została przeniesiona do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej PSP w [...], gdzie decyzją z dnia 15 września 2015 r. została mianowana na stanowisko [...] z uposażeniem wynoszącym łącznie 4.996,40 zł. W dniu 3 marca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Komendanta Powiatowego PSP w [...] o wypłatę należności przysługujących strażakowi z tytułu przeniesienia służbowego. Organ I instancji decyzją z dnia 30 maja 2018 r. przyznał skarżącej z tytułu przeniesienia służbowego: - kwotę 65 zł tytułem kosztów przejazdu, - kwotę 90 zł tytułem należności za czas podróży, - kwotę 2.617,16 zł tytułem ryczałtu za przeniesienie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz oceniając przeprowadzone dowody stwierdził, że skarżąca przeprowadziła się we [...] 2015 r. do [...], do lokalu przy ul. [...], bez córki K., która w tym czasie studiowała i zamieszkiwała w [...]. Powołał się na zeznania świadków J. P. i A. P. oraz częściowo na pisemne oświadczenie świadka W. L., który przewoził rzeczy skarżącej do nowego miejsca zamieszkania. Nie dał wiary zeznaniom skarżącej, która twierdziła, że córka przeniosła się z nią do [...], podczas gdy w ankiecie osobowej podała [...] jako jej miejsce zamieszkania. Wskazał na art. 97a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 sierpnia 1997 r. w sprawie zakresu, wysokości warunków otrzymywania należności z tytułu przeniesienia służbowego strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 103, poz. 658) – dalej: "rozporządzenie" i stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż jej córka przeprowadziła się wraz z nią, co pozwala na przyznanie ryczałtu jedynie w wysokości 50 %. Zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą, Komendant utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy, a w uzasadnieniu przychylił się do stanowiska odmawiającego przyznania waloru wiarygodności zeznaniom skarżącej, pozostających w sprzeczności z dokonanymi przez nią wpisami w ankiecie personalnej oraz pozostałymi przeprowadzonymi w sprawie dowodami, potwierdzającymi, że córka skarżącej K. B. w dacie przeprowadzki była studentką studiów stacjonarnych w [...]. Nie zgodził się z zarzutem odwołania dotyczącym naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, uczestniczyła we wszystkich czynnościach dowodowych i miała możliwość składania wniosków dowodowych. W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił: - naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 14 § 1, 7 i 8 K.p.a. na skutek niepoinformowania strony o podjęciu zawieszonego postępowania i odebranie możliwości złożenia wniosków dowodowych; - art. 6 K.p.a. na skutek błędnego pouczenia przez organ I instancji o środkach odwoławczych, w tym o prawie zrzeczenia się odwołania oraz na skutek niewłaściwej wykładni pojęcia "gospodarstwo domowe"; - art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a. na skutek nieuwzględnienia przez organy dowodów w postaci zeznań świadków i ich oświadczeń, które były dla skarżącej korzystne i oparcie decyzji wyłącznie na zeznaniach osób pozostających ze skarżącą w otwartym konflikcie; - art. 6 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. na skutek niewskazania przepisów rozporządzenia, na których oparto rozstrzygnięcie; - art. 78 § 1 w zw. z art. 14 i 6 K.p.a. na skutek nierozpoznania wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą w dniu 5 czerwca 2017 r. i niewydanie w tym przedmiocie żadnego postanowienia oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do załączonych do wniosku dokumentów; - art. 391 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a. na skutek doręczania pełnomocnikowi skarżącej wszelkich pism procesowych i zawiadomień drogą elektroniczną, podczas gdy pełnomocnik ten o to nie wystąpił i nie wyrażał na to zgody; - art. 50 § 2 K.p.a. na skutek zbyt późnego wezwania świadka W. L. i nieprzesłuchanie go w drodze pomocy prawnej; - art. 50 § 2 w zw. z art. 51, 44 § 1, 79 i 40 § 2 K.p.a. na skutek zbyt późnego wezwania świadka K. B. – przebywającej na urlopie i z tego powodu nieobecnej w miejscu zamieszkania oraz bezpodstawnego pominięcia tego dowodu; - art. 10 § 1 K.p.a. na skutek zakreślenia zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się przez skarżącą i jej pełnomocnika z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; - art. 80 K.p.a. na skutek wybiórczej oceny materiału dowodowego; - art. 15 K.p.a. na skutek powielenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej bez ponownego badania sprawy od początku; - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. na skutek nierozpatrzenia całości materiału dowodowego; - art. 79 w zw. z art. 40 § 2 oraz 6 i 7 K.p.a. na skutek niezawiadomienia skarżącej i jej pełnomocnika o terminie pierwszego przesłuchania świadka J. P.; - § 2 pkt 2 lit. "b" w zw. § 5 ust. 1 rozporządzenia na skutek błędnego przyjęcia, że skarżącej przysługuje ryczałt w wysokości 50 % dla osoby przeprowadzającej się samotnie, zamiast ryczałtu 100 % przewidzianego dla osoby przeprowadzającej się z osobą pozostającą z nią we wspólnym gospodarstwie domowym oraz zawężenie pojęcia "gospodarstwo domowe" do kręgu osób faktycznie wspólnie zamieszkujących. Wskazując na tego rodzaju naruszenia przepisów proceduralnych i materialnoprawnych pełnomocnik wnosił o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i rozwinął powyższe zarzuty, odnosząc je do poszczególnych czynności procesowych, jakie zapadały w sprawie. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja przyznająca skarżącej, wynikające z przepisów rozporządzenia świadczenia z tytułu przeniesienia do służby w innej miejscowości, przy czym sporna była wyłącznie wysokość ryczałtu, o którym mowa w § 5 ust. 1. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko co do wystąpienia przesłanek do wypłaty tego ryczałtu w wysokości 50 % uposażenia jest przedwczesne, nie zostało należycie uzasadnione i nie zostało poparte należycie zebranym materiałem dowodowym. Z uwagi na dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie nakazuje, by organ wskazał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Nie można też zapominać, że uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym wymogom, naruszając wskazane regulacje. Nie ustalono bowiem w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a podjęte decyzje - jak już wcześniej zasygnalizowano - nie wyjaśniają wszystkich istotnych okoliczności. W pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że z akt administracyjnych dotyczących kluczowej i – jak się wydaje – jedynej spornej kwestii, a mianowicie tego, czy skarżąca przeprowadziła się ze [...] do [...] sama, czy też z córką K. B. (od czego zależy wysokość ryczałtu) wynika, że organy dopuściły na tę okoliczność dowód z zeznań świadków J. P., A. P., P. S., K. B. i W. L., po czym wobec nieprzybycia tych dwóch ostatnich osób na przesłuchanie do siedziby organu I instancji, pominęły ten dowód. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy obu instancji poprzestały na analizie złożonych przez te osoby pisemnych oświadczeń, nie dając tym oświadczeniom wiary, a to z tej przyczyny, że pozostają one w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym w sprawie. Świadczy to o przeprowadzeniu przez te organy postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania. Organ administracji publicznej - zarówno I, jak i II instancji, stosownie do treści art. 7 K.p.a. zobowiązany jest bowiem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Dostrzec przy tym trzeba, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. następuje również w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, pomijając pozostałe na skutek przewidywania, że będą one sprzeczne z materiałem dotychczas zgromadzonym i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy strona, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, takie dowody zgłasza i wnosi o ich przeprowadzenie. Podkreślić przy tym należy, że dowodu z zeznań świadka nie może zastąpić jego oświadczenie, a ewentualne trudności z przeprowadzeniem takiego dowodu związane z odległym miejscem zamieszkania świadka można przezwyciężyć przez zastosowanie chociażby instytucji pomocy prawnej (art. 52 K.p.a.). Zdaniem Sądu, ocena materiału dowodowego jedynie z punktu widzenia treści wypełnionej przez skarżącą "Ankiety osobowej" jest zbyt uproszczona, gdyż dokument ten nie służył celom ewidencyjnym, w przeciwieństwie do dowodów zgromadzonych w organie ewidencji ludności, z których Komendant nie skorzystał ani nie zobowiązał strony do ich dostarczenia. Z tego punktu widzenia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. okazały się w pełni uzasadnione. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącej co do pozostałych zarzutów wywiedzionych w skardze. Organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisu § 5 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, z przepisów tych nie wynika, że ryczałt w wysokości 100 % uposażenia należy, się gdy strażak przeprowadzający się do nowego miejsca pełnienia służby pozostaje w gospodarstwie domowym składającym się również z innych poza nim osób, ale wyłącznie w przypadku, gdy osoby z tego kręgu przeprowadzają się wraz z ze strażakiem do nowego miejsca pełnienia służby. Wynika to z gramatycznego brzmienia § 5 ust. 1, wedle którego ryczałt z tytułu przeniesienia przysługuje strażakowi samotnemu w wysokości 50%, a strażakowi przeprowadzającemu się wraz z osobami, o których mowa w § 2 pkt 2 lit. "b" (czyli z osobami pozostającymi z nim we wspólnym gospodarstwie domowym), w wysokości 100% jednomiesięcznego uposażenia przysługującego za miesiąc, w którym nastąpiła przeprowadzka, obliczonego jak ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy. Nie doszło też do naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu na skutek niedoręczenia jej postanowienia z dnia 25 maja 2018 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Postanowienie to, wobec uchylenia przez WSA w Opolu wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 551/17 postanowień OKWPSP w Opolu z dnia 31 sierpnia 2017 r. i KPPSP w [...] z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, było zbyteczne i nie mogło wywołać jakiegokolwiek skutku prawnego. Nie doszło do tego również na skutek zawiadamiania pełnomocnika strony o czynnościach procesowych drogą elektroniczną, gdyż zawiadomienia te do tego pełnomocnika dotarły i nie wnosił on ani o odwołanie terminu tych czynności, ani nie podnosiła w tym przedmiocie zarzutów sama skarżąca, która brała w nich czynny udział. Podobnie dowód z zeznań świadka J. P., o przeprowadzeniu którego w dniu 21 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącej nie został zawiadomiony, został przez organ powtórzony w dniu 4 sierpnia 2017 r. i tym samym uchybienie to zostało w postępowaniu administracyjnym naprawione. Uchybienie polegające na wyznaczeniu stronie zbyt krótkiego terminu do zapoznania się z materiałami sprawy może stanowić usprawiedliwiony zarzut skargi tylko wówczas, gdy strona wykaże jakich konkretnych czynności na skutek tego nie dokonała. Samo jego podniesienie, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej skardze, bez wykazania powyższych okoliczności nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podobnie wadliwe pouczenie przez organ I instancji o środkach odwoławczych, o ile nie przyniosło żadnych negatywnych skutków procesowych dla strony, nie stanowi podstawy uchylenia decyzji administracyjnej. Bezzasadny jest też zarzut dotyczący niepodania przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż jak wynika z decyzji odwoławczej, przywołano w niej mające zastosowanie w sprawie przepisy § 2 pkt 2 lit. "b" i § 5 rozporządzenia. Podobnie, dokumenty wskazane w piśmie strony z dnia 5 czerwca 2017 r., zostały załączone do akt sprawy i wydawanie odrębnego postanowienia o dopuszczeniu dowodu z tych dokumentów nie było konieczne. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło też do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a z treści uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że sprawa ta była przez ten organ ponownie analizowana w całej rozciągłości. Mając na uwadze powyższe, głównie na skutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku orzeczono natomiast o kosztach postępowania. Wskazania co o dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się w zasadzie do prawidłowego, z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony lub pełnomocnika strony w postępowaniu, uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej oceny tego materiału z uwzględnieniem wszystkich zebranych dowodów.