II SA/Op 462/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Gminy Łubniany na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 25 września 2009 r., nr NK.III-IM-0911-1-87/09 w przedmiocie zgody na udzielenie bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w gruncie oddala skargę. W dniu 24 sierpnia 2009 r., Rada Gminy Łubniany podjęła uchwałę Nr XXVII/145/09 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w gruncie, działając na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261. poz. 2603 ze zm.). Wojewoda Opolski, na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 września 2009 r., stwierdził nieważność przywołanej wyżej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że kompetencje rady gminy i wójta, w przedmiocie wypowiadania się w kwestii bonifikat zostały wyraźnie i jednoznacznie uregulowane w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten należy uznać za szczególny, kompleksowo regulujący zasady i tryb udzielania bonifikat. Właściwy organ (wójt) - po uzyskaniu zgody rady - udziela bonifikaty i zawiera umowę, bowiem to rada najpierw wyraża zgodę lub nie wyraża zgody na zaproponowaną bonifikatę przez wójta. Na tę okoliczność Wojewoda przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, dodając, że udzielenie bonifikaty ma charakter indywidualny, odnosi się do konkretnej osoby, i konkretny – gdyż stanowi o udzieleniu określonej w uchwale obniżki od konkretnej ceny. Stąd na tak zindywidualizowaną bonifikatę rada może udzielić zgody bądź nie. Z przedmiotowej uchwały natomiast wynika, ze rada wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty nie znając wielkości bonifikaty, na którą wyraża zgodę i tym samym nie znając także ceny nieruchomości, a więc nie dysponując informacją o jej wartości. Dlatego też regulację zawartą w § 1 uchwały, Wojewoda uznał za nieprawidłową realizację kompetencji wynikającej z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zakwalifikował ją jako istotnie naruszającą prawo. Skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze złożyła Gmina Łubniany, wnosząc o jego uchylenie, z powodu niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi podniosła, powołując się na przytoczone przez Wojewodę orzecznictwo sądowoadministracyjne, że nie podziela poglądu przedstawionego w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że rada jest wyposażona wyłącznie do wyrażania zgody lub jej odmowy na udzielenie bonifikaty. Natomiast uprawnionymi do udzielenia bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości jest właściwy organ, tj. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy: wójt, burmistrz, prezydent miasta. W ocenie Gminy, nie doszło do naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, bowiem ustawa nie przewiduje zapisów dotyczących zgody rady na bonifikatę w ustalonej w uchwale wysokości, co oznacza, że należy ją interpretować zgodnie z literalnym brzmieniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, powtarzając w swoim stanowisku uzasadnienie zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, dołączając protokół z sesji Rady Gminy Łubniany z dnia 24 sierpnia 2009 r. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r., pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik skarżącej dodatkowo wskazał na nowelizację przepisu art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującą od stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W myśl art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w skrócie P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. W przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi – oddala ją, na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Wskazać należy również, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Odnotować również trzeba, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co w przypadku gminy potwierdza także przepis art. 85 ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według zaś art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 ust. 2 cyt. ustawy, tj. stwierdzić nieważność tej uchwały w całości lub w części, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Prawną formą stwierdzenia nieważności uchwały jest rozstrzygnięcie nadzorcze, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jaką jest Rada Gminy Łubniany, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia 24 sierpnia 2009 r., Nr XXVII/145/09, w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w gruncie. Zdaniem Wojewody Opolskiego, wydającego rozstrzygniecie nadzorcze, powyższa uchwała w sposób istotny narusza prawo, przez nieuwzględnienie przepisu art. 68 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261. poz. 2603 ze zm.). Z przepisu art. 68 ust. 1 tej ustawy wynika, że właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na wskazany tym przepisem cel (np. jako lokal mieszkalny - pkt.7). W tym miejscu wspomnieć trzeba, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Z kolei podkreślić należy, że z istoty kontroli wynika, iż przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Stąd dodatkowy zarzut skarżącej - przedstawiony na rozprawie przez jej pełnomocnika, że z dniem 7 stycznia 2010 r., nastąpiła nowelizacja przepisu, który stanowił podstawę podjęcia uchwały - nie mógł stanowić przedmiotu rozważań przy ocenie uchwały i zapadłego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przystępując zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd zauważa i identyfikuje się z utrwalonym orzecznictwem, na tle tego przepisu, że wyrażana w drodze uchwały przez rady gmin "zgoda na udzielenie bonifikaty" zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych. Skoro przedmiotowa zgoda ma charakter indywidualny, zatem rada gminy udzielająca zgody na zastosowanie bonifikaty przez właściwy organ tut. wójta, musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 1747/06). Generalna zgoda na udzielenie bonifikat tę kontrolę uniemożliwia. W rozpoznawanej sprawie, radni poprzez głosowanie wyrazili zgodę na udzielenie bonifikaty, nie znając wartości lokali przeznaczonych do sprzedaży, ani też wysokości wnioskowanej przez wójta bonifikaty, co wynika z treści § 1 uchwały oraz z protokółu sesji rady, na której podjęta została zaskarżona uchwala. W omawianej kwestii, rada gminy działa na wniosek wójta, stąd rada wyrażą zgodę na udzielenie wnioskowanej bonifikaty a zatem bonifikaty w konkretnej, ściśle określonej wysokości. Podzielić należy stanowisko organu nadzoru zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że w świetle art. 68 ust. 1 pkt. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na udzielenie tak zindywidualizowanej bonifikaty rada może udzielić zgody, kontrolując tym samym zasadność jej udzielenia i wysokość (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/GL 956/08, LEX nr 509684; WSA we Wrocławiu z 13 lipca 2006 r., II SA/Wr 483/2004, LEX nr 297157; WSA w Opolu z 14 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 184/08, LEX nr 509686). Radzie gminy została bowiem udzielona - powołanym wyżej przepisem - kompetencja do wyrażania "zgody" na udzielenie bonifikaty, bowiem zadecydowanie o udzieleniu bonifikaty przypisane zostało przez ustawodawcę wójtowi. Stąd zgoda rady na udzielenie bonifikaty jest elementem postępowania administracyjnego i rada wyrażając zgodę musi posiadać pełną wiedzę w zakresie zindywializowania podmiotowego lub przedmiotowego, ale przy uwzględnieniu wartości nieruchomości i wysokości bonifikaty. Wójt bowiem udzieli konkretnemu podmiotowi bonifikaty, ale wymagana jest uprzednia zgoda rady gminy na jej udzielenie, czyli zgoda zindywidualizowana. Zarzut stawiany w skardze organowi nadzoru, że dokonał błędnej i rozszerzającej interpretacji art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało uznać za bezpodstawny. Nie do przyjęcia jest pogląd Gminy, że rada wyraża ogólnie zgodę na wskazane lokale, a dopiero po udzieleniu przez wójta bonifikaty, "rada zostanie niezwłocznie o tym poinformowana." Raz jeszcze podkreślić trzeba, przywołując wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 166/08, LEX nr 475243, że "Zgoda rady, o której mowa w przepisie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wyłącznie indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób lub konkretnie oznaczonych nieruchomości. Jednak zgoda obejmująca nie pojedyncze przypadki, ale nawet dotycząca zbiorowości zawsze będzie musiała wymieniać je indywidualnie, a nie generalnie. W związku z powyższym, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uznania, jak tego oczekiwała skarżąca Gmina, że stanowisko organu nadzoru jest błędne. Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż nie narusza ono przepisów obowiązującego prawa. Stąd brak było podstaw, aby uczynić zadość żądaniu skarżącej Gminy i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wobec powyższego na mocy art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę