II SA/Op 463/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 22 grudnia 2009 r. S. K., reprezentowana przez pełnomocnika, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. oraz przepisy rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego wsi Dobrzeń Wielki z dnia 18 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że do "wydania zaskarżonej decyzji, a to planu zagospodarowania przestrzennego wsi Dobrzeń Wielki" doszło w oparciu o nieprawdziwe, bowiem nieaktualne dane zamieszczone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzeń Wielki, zatwierdzonego uchwałą nr XX/147/97 Rady Gminy z dnia 25 marca 1997 r. Według skarżącej, zaistniała sytuacja doprowadziła do wdrożenia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dalsza realizacja stwarza poważne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo zaistnienia poważnej szkody dla interesu społecznego. W dalszej części wniosku skarżąca podniosła, że przed wydaniem decyzji nie zostały zbadane grunty do obecnej głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej, a także nie określono aktualnego ich rodzaju, struktury, zawilgocenia, zawartości węglanu wapnia oraz stopnia kwasowości, jak również nie ustalono panujących obecnie stosunków wodnych obejmujących rozeznanie kierunków spływu wód powierzchniowych, głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych, kierunku ich spadku, a ponadto nie zbadano istniejących aktualnie zespołów roślinnych. Dodała, że na skutek ustaleń planu jej zabudowana nieruchomość znajduje się w granicy [...], co oznacza posiadanie interesu prawnego w zakresie złożonego wniosku, ponieważ nieruchomość ta nie nadaje się do zamieszkania i jest niemalże bezwartościowa. Wójt Gminy Dobrzeń Wielki, pismem nr [...] z 12 stycznia 2010 r., w odpowiedzi na wniosek wyjaśnił, że tryb formalny sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, informowania społeczeństwa, składania uwag i wniosków określa szczegółowo ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc w sprawach tych nie ma zastosowania przepis art. 145 K.p.a., regulujący zasady wznowienia postępowania administracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji administracyjnych. Pismem z dnia 28 stycznia 2010 r., skierowanym do Urzędu Gminy w Dobrzeniu Wielkim pełnomocnik skarżącej zwrócił się o wyjaśnienie czy otrzymane pismo z dnia 12 stycznia 2010 r. jest decyzją administracyjną. Stwierdził, że w przypadku "negatywnej oceny w tym przedmiocie" wnosi o wydanie decyzji administracyjnej w zakresie zasadności złożonego w dniu 22 grudnia 2009 r. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Następnie, pismem z dnia 2 lutego 2010 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji Urzędu Gminy w Dobrzeniu Wielkim z dnia 12 stycznia 2010 r. oddalającej wniosek S. K. z dnia 22 grudnia 2009 r. o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Dobrzeń Wielki, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Dobrzeń Wielki nr XII/132/2003 z dnia 18 grudnia 2003 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 12, poz. 211 z dnia 27 lutego 2004 r." W swoim odwołaniu strona zarzuciła dowolne uznanie przez Urząd Gminy w Dobrzeniu Wielkim, iż wniosek z 22 grudnia 2009 r. nie zasługuje na uwzględnienie, żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i wznowienia przedmiotowego postępowania i ponawiając argumentację zawartą we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., po zapoznaniu się z pismem S. K. zatytułowanym "odwołanie wnioskodawcy od decyzji Urzędu Gminy w Dobrzeniu Wielkim z dnia 12 stycznia 2010 r. oddalającej wniosek S. K. z dnia 22 grudnia 2009 r. o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Dobrzeń Wielki, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Dobrzeń Wielki nr XII/132/2003 z dnia 18.12.2003 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 12 poz. 211 z dnia 27.02.2004 roku – stwierdzono niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia organ na wstępie podniósł, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed Kolegium, to etap badania formalnego, nazywanego również postępowaniem wstępnym. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania, ze względu na rezultat podjętych w nim czynności Kodeks postępowania administracyjnego różnicuje formę zamknięcia tego etapu. Jeżeli czynności postępowania ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, nastąpi wydanie aktu administracyjnego, przybierającego na podstawie art. 134 K.p.a. formę postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. SKO wywodziło, że negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Wskazując, że podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym. Organ dodał, że podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolność odwołującego się do czynności prawnych, podkreślając, że o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że wystąpiły negatywne przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. Powstał bowiem stan nieistnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, ponieważ pismo Wójta Gminy Dobrzeń Wielki z 12 stycznia 2010 r. nie spełnia wymogów art. 107 K.p.a. i nie stanowi decyzji administracyjnej. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, prawidłowa jest argumentacja Wójta Gminy Dobrzeń Wielki, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatwierdzany uchwałą właściwej rady gminy i stanowi akt prawa miejscowego, a nie decyzję administracyjną, a więc nie może znaleźć w przedmiotowej sprawie tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjny z art. 145 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K. wniosła o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r . i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 15 K.p.a. polegające na niezastosowaniu w niniejszej sprawie dyspozycji tej normy stwierdzającej o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 149 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie do zajętego przez Wójta Gminy Dobrzeń Wielki, pismem z dnia 12 stycznia 2010 r., stanowiska w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła SKO niezrozumienie istoty decyzji o odmowie postępowania, podnosząc, że z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienia postępowania określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Zwróciła uwagę, że wszczęcie postępowania następuje w drodze postanowienia natomiast odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia następuje w drodze decyzji. Tym samym każdy podmiot, któremu odmówiono wznowienia postępowania jest uprawniony do wniesienia odwołania od takiej decyzji. Skarżąca argumentowała, że uprawnienie do odwołania nie ma żadnego związku z materialnym interesem prawnym strony. Osoba, która złożyła podanie o wznowienie postępowania jest stroną postępowania w przedmiocie dopuszczalności wznowienia i w tych granicach ma prawo do wniesienia odwołania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że zwróciła się do Wójta Gminy Dobrzeń Wielki z zapytaniem czy pismo tego organu z 12 stycznia 2010 r. jest decyzją administracyjną wydaną na skutek rozpoznania złożonego wcześniej przez nią wniosku o wznowienie postępowania i wobec braku reakcji organu oraz z uwagi na realną możliwość upływu terminu koniecznym stało się wniesienie przedmiotowego odwołania, które jednak nie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy. Pozbawiono tym samym skarżącą prawa do dokonania kontroli instancyjnej stanowiska Wójta Gminy Dobrzeń Wielki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Poddawszy takiej kontroli zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań Sąd podziela przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poglądy doktryny odnośnie niedopuszczalności odwołania zawarte na str. 583 "Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz" wyd. 6 pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowski wydawnictwo C.H. BECK. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Oznacza to, działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumpcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego jak i procesowego. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 K.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjęta w art. 134 K.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się oceny wymogów formalnych odwołania ma doniosłe znaczenie prawne w zakresie treści podjętego rozstrzygnięcia. Zatem w pierwszej kolejności organ winien skoncentrować się na kontroli kwestii dopuszczalności odwołania (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V Sa 235/00, LEX nr 81351; wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1983/06, LEX nr 306529). Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi charakter pisma Wójta Gminy Dobrzeń Wielki z 12 stycznia 2010 r. informującego S. K., w odpowiedzi na złożony wniosek w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego wsi Dobrzeń Wielki, uchwalonego przez Radę Gminy, uchwałą z dnia 18 grudnia 2003 r., iż tryb formalny sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, informowania społeczeństwa określa szczegółowo ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Pismo to zawiera również wyjaśnienie, że w tych sprawach nie mają zastosowania odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przywołany przez skarżącą art. 145 K.p.a. oraz stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego a nie decyzją administracyjną (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie sposób uznać, iż pismo to stanowi decyzję orzekającą o wznowieniu postępowania administracyjnego. Motywując powyższe rozstrzygnięcie, zasadnym jest na wstępie wskazanie, iż tak w doktrynie prawa administracyjnego jak i w judykaturze rozróżnia się materialnoprawne i formalnoprawne (procesowe) ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym decyzja to "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracji w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne" (por. uchwałę SN z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. III AZP 1/88, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt IIGSK 1049/08). Z kolei procesowe pojęcie decyzji administracyjnej wywodzić trzeba wprost z brzmienia art. 104 K.p.a. rozpatrywanego łącznie z art. 105 K.p.a., a przede wszystkim art. 107 K.p.a. oraz art. 1 pkt 1 K.p.a. Oznacza to po pierwsze, że decyzja administracyjna powinna posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Znamię jurysdykcyjności decyzji wyraża się w tym, iż treścią decyzji jest jak stanowi art. 104 K.p.a. "załatwienie sprawy", przez co należy rozumieć rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a zatem orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. W pewnych jednakże przypadkach treścią decyzji będzie stwierdzenie niedopuszczalności rozstrzygania o istocie sprawy, co kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji bez orzekania odnośnie interesu prawnego lub obowiązku (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 476-477). W przepisie art. 107 § 1 K.p.a. wymienione zostały zaś elementy, które powinna zawierać decyzja. Zgodnie z tym przepisem decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku, do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W tym kontekście wskazać należy, że podstawę prawną decyzji stanowi przywołanie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów, które legły u podstaw wydania decyzji, czyli przepisów prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego; [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007). Rozstrzygnięcie zaś, "określane także mianem decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do istoty" (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks...,op. cit., s. 509). Rozstrzygnięcie pojmowane jest jako jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej, a treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Komentarz..., op. cit.) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zasadnym jest wskazanie, że stanowiące istotę niniejszego sporu pismo Wójta Gminy Dobrzeń Wielki – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie może być uznane za decyzję zawierającą rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia postępowania. Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowane pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, stanowiącego element bez, którego decyzja nie może istnieć. Jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze sporne pismo z dnia 12 stycznia 2010 r. r. stanowi jedynie informację w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie - będące środkiem zaskarżenia właściwym dla decyzji. Uznać więc należy, iż postanowienie Kolegium z dnia [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 12 stycznia 2010 r. odpowiada prawu. Bowiem, jak wyżej powiedziano, stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powtórzyć zatem przyjdzie, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać tak z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Do tych pierwszych zaliczamy: złożenie odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, lub też wniesienie odwołania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie oraz sytuację wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Skoro jak wyżej przedstawiono z punku widzenia przedmiotowego, brak jest przedmiotu zaskarżenia to tym samym odwołanie od powyższego pisma jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.