II SA/Op 468/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oddala skargę. . Przedmiotem skargi wniesionej przez "A" Spółka z o.o. w W. jest decyzja Wojewody Opolskiego z [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Oleskiego z [...], zgłaszającą sprzeciw do zamierzenia budowy wewnętrznej linii zasilającej na nieruchomości obejmującej działki nr A, B i C, położonej w O. przy ulicy [...]. Wydanie tych decyzji poprzedziło następujące postępowanie administracyjne. W dniu 29 stycznia 2010 r. Przedsiębiorstwo [...] w O., działające w imieniu i na rzecz "A" Spółka z o.o. w W., zgłosiło Staroście Oleskiemu zamiar wykonania prac budowlanych polegających na montażu szaf telekomunikacyjnych oraz przyłącza energetycznego o mocy 0,4 kV, zlokalizowanych w O. przy ulicy [...] na działkach nr A, B, C i D. W zgłoszeniu zaznaczono, że planowane prace obejmować będą montaż szafy telekomunikacyjnej na ramie stalowej posadowionej na płycie drogowej żelbetowej oraz wykonanie przyłącza energetycznego 0,4 kV. Do wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także mapę ewidencyjną i projekt zamierzonych do wykonania urządzeń. Decyzją z [...] Starosta Oleski powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) wniósł sprzeciw do budowy wewnętrznej linii zasilającej na działkach ewidencyjnych nr A, B i C, położonych w O. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu oświadczył, że po analizie dokumentów dotyczących budowy szaf telekomunikacyjnych i przyłącza energetycznego przyjął, iż zgłoszenie spełnia wymogi art. 29 ust. 1 pkt 7 i pkt 20 Prawa budowlanego. Natomiast w części dotyczącej budowy wewnętrznej linii zasilającej zgłasza sprzeciw, gdyż zamierzenie takie nie jest wymienione w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, uregulowanego w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, co w konsekwencji oznacza konieczność uzyskania pozwolenia w trybie art. 28 tej ustawy. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor "A" Sp. z o.o. w Warszawie. Zaskarżoną decyzją z [...] Wojewoda Opolski utrzymał w mocy akt I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że po szczegółowym przeanalizowaniu zamierzenia inwestycyjnego pod kątem zakwalifikowania go jako przyłącza energetycznego, sieci lub instalacji energetycznej organ odwoławczy doszedł do następujących wniosków. Ustawa Prawo budowlane w art. 29 ust. 1 pkt 20 stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymagają przyłącza: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne i telekomunikacyjne. Niemniej ustawa ta i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie nie zawierają definicji przyłącza. Wobec tego należy posłużyć się innymi przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie. Zgodnie z § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu energetycznego (Dz.U. z 2007 r., Nr 93, poz. 623 ze zm.) przyłączem jest odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu (ubiegającego się o przyłącze), o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Zgodnie bowiem z art. 7a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. 2006, Nr 89, poz. 625 ze zm.) przyłącze jest przyłączone do: urządzenia, instalacji lub sieci podmiotów ubiegających się o przyłącze. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że przyłącze które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę stanowi odcinek linii od istniejącego kabla zlokalizowanego w ulicy K. (stanowiącego własność "B" S.A.) do projektowanego zestawu złączowo – pomiarowego, zwanego dalej szafką pomiarową, która jest urządzeniem (oznaczonym na projekcie zagospodarowania terenu numerem 4). Warunki przyłączenia określone przez "B" w piśmie z 20 stycznia 2009 r. mówią między innymi, że wnioskodawca z szafki pomiarowej wyprowadził zalicznikową linię zasilającą do miejsca pobory mocy. W związku powyższym projektowany odcinek od zestawu złączowo – pomiarowego do rozdzielnicy TGSM outdoor jest osobną instalacją, zwaną wewnętrzną linią zasilającą (WLZ), nazwaną w ustawie Prawo energetyczne instalacją lub siecią podmiotu ubiegającego się o przyłącze, na którą zgodnie z art. 28 Prawo budowlane jest wymagane pozwolenie budowlane. Dlatego zdaniem organu odwoławczego Starosta Oleski zasadnie wniósł do dokonanego zgłoszenia sprzeciw w części dotyczącej opisanej linii (WLZ) natomiast w pozostałej części dokonał przyjęcia zgłoszenia. W skardze sądowoadministracyjnej "A" Spółka z o.o. w W. zarzuciła decyzjom organów obu instancji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w zakresie oceny przedsięwzięcia jako stanowiącego urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu miejscowego planu i w zakresie konstrukcji uzasadnienia decyzji. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący polemizuje z pojęciem wewnętrzna linia zasilająca przedstawionym przez organy administracji architektoniczno – budowlanej. Linia taka stanowi element niezbędny dla funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, uważa skarżąca spółka. Jeżeli art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, to przepisy nie mogą być rozumiane formalistycznie, tak aby niweczyć zamierzenia budowlane inwestora. Niezależnie od tego skarżąca wskazała na ustawę z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jednocześnie podnosząc, że jej "przepisy nie znajdują w sprawie zastosowania". Ważna jest jednak intencja ustawodawcy. Z ostrożności procesowej wskazano na potrzebę zbadania decyzji na gruncie art. 268 a K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż jej zarzuty są zupełnie chybione. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, a której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie zachodzi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Trzeba na początku zważyć, że powołany w uzasadnieniu skargi artykuł 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006, Nr 156 poz. 1118 ze zm.) statuujący zasadę wolności budowlanej i regulujący prawo do zabudowy jako publiczne prawo podmiotowe, nie może być podstawą uchylenia zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z nim każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Dlatego zasada wolności budowlanej nie jest bezwzględna. Prawo do zabudowy doznaje licznych ograniczeń. Wynikają one tak z przepisów ustawy Prawo budowlane, innych ustaw albo przepisów szczególnych. W pierwszej mierze trzeba więc wskazać na normę artykułu 28 Prawa budowlanego. Ten przepis reguluje inną zasadę ustawową. Stanowi wprost, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Istnieje zatem ustawowy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę każdego zamierzenia inwestycyjnego, chyba, że inwestycja zwolniona jest od uzyskania pozwolenia (art. 29 i 31 ustawy), lub wystarczający jest tryb zgłoszenia (art. 30 ustawy). W rozpatrywanej sprawie część planowanej inwestycji strony w zakresie wewnętrznej linii zasilającej tzw. WLZ wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący nie wskazał w skardze żadnego przepisu ustawy Prawo budowlane, który zwalniałby go z trybu uzyskania pozwolenia na budowę co do WLZ. W szczególności nie wskazał normy z art. 30 ust. 1 ustawy pozwalającej na zastosowanie trybu zgłoszenia, jako substytutu pozwolenia na budowę. Tymczasem zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego prawidłowo analizuje przepisy szczególne mające w sprawie zastosowanie, wobec braku definicji legalnej pojęcia przyłącza i wewnętrznej linii zasilającej. Słusznie organ wskazał na przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy, w myśl którego zwolnione są z uzyskania pozwolenia na budowę przyłącza: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne i telekomunikacyjne. Trafnie wskazano na przepis § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu energetycznego (Dz.U.2007, Nr 93, poz. 623 ze zm.). Normuje on, że przyłącze to odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu ubiegającego się o przyłącze, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Dalej właściwym było wskazanie przez organ normy art. 7a ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. 2006, Nr 89, poz. 625 ze zm.). Stosownie do niego przyłącze podlega przyłączeniu (jest przyłączane) do: urządzenia, instalacji lub sieci podmiotów ubiegających się o przyłącze. W konsekwencji organ mógł przyjąć, że w okolicznościach faktycznych sprawy odcinek linii od istniejącego kabla energetycznego położonego przy ulicy K., a będącego własnością przedsiębiorstwa energetycznego działającego pod firmą "B", do projektowanego zestawu złączowo – pomiarowego, jako urządzenie, nie wymaga pozwolenia na budowę. Niemniej określone przez przedsiębiorstwo energetyczne warunki przyłączenia stanowiące, że inwestor wykona zalicznikową linię zasilającą do miejsca poboru mocy powoduje konieczność przyjęcia, że odcinek od zestawu złączowo – pomiarowego do rozdzielnicy TGSM jest osobną instalacją zwaną wewnętrzną linią zasilającą tzw. WLZ, którą Prawo energetyczne określa jako instalację lub sieć podmiotu ubiegającego się o przyłącze, której wykonanie wymaga pozwolenia na budowę. Takiemu wywodowi skarżący nie przeciwstawił żadnej argumentacji pozwalającej na uwzględnienie skargi w oparciu o przepis art. 145 P.p.s.a. Dodatkowo wypada więc tylko wskazać na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) ( Dz.U. 2002 , Nr 75 poz. 690 ze zm.), a w szczególności Rozdział 8 - Instalacja elektryczna. Instalację elektryczną tworzą według rozporządzenia np. kable, przewody, łączniki i inne elementy służące do przewodzenia prądu elektrycznego i rozdziału energii elektrycznej, przy czym urządzenia do pomiaru zużycia energii elektrycznej zaliczane są do instalacji odbiorczej w budynku lub w samodzielnym lokalu mieszkalnym (§ 185 ust. 1 rozporządzenia). W konsekwencji budowa wewnętrznej linii zasilającej wymaga zastosowania przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż nie jest ona objęta zwolnieniem z takiego obowiązku o jakim mowa w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, ani w innych regulacjach (podobnie WSA w Krakowie w wyroku z 14 grudnia 2010 r., II SA/Kr 722/10, opubl. CBOIS na stronach internetowych NSA). Przedstawione wyżej wywody jednoznacznie wskazują, że organy nie naruszyły także zasad postępowania z art. 7 i 77 K.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca spółka nie wskazała zresztą jakie dowody zostały pominięte, albo jakich istotnych okoliczności nie wyjaśniono. Zupełnie natomiast niezrozumiałym jest zarzut braku analizy dowodów "w zakresie oceny przedsięwzięcia jako stanowiącego urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu planu miejscowego". Wreszcie też na tle przedstawionego umocowania z 14 października 2009 r. (k-20), brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisu art. 268 a w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. Z tych wszystkich względów i z mocy powołanych przepisów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Już tylko na marginesie odnotować trzeba, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2010, Nr 106, poz. 675), gdyż – mimo obowiązywania w dacie wydania decyzji odwoławczej – nie zmieniają one zasad prowadzenia inwestycji w stosunku do których wymagane jest pozwolenie na budowę. Wskazuje na to zresztą strona skarżąca w uzasadnieniu skargi.