II SA/Op 468/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kluczborku na zarządzenie Wójta Gminy Pokój z dnia 26 października 2018 r., Nr 37/2018 w przedmiocie ustalenia opłat cmentarnych pobieranych na cmentarzach komunalnych na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Kluczborku (dalej też: Prokurator lub skarżący) jest zarządzenie Wójta Gminy Pokój z dnia 26 października 2018 r., Nr 37/2018, podjęte w sprawie zmiany zarządzenia nr 126/2008 z dnia 25 sierpnia 2008 r. o ustaleniu opłat cmentarnych pobieranych na cmentarzach komunalnych w Gminie Pokój. Powyższe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 7 ust. 13 (powinno być: art. 7 ust. 1 pkt 13 - dopisek Sądu) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912, z póź. zm.). W § 1 zarządzenia Wójt ustalił opłaty za usługi cmentarne obowiązujące na Cmentarzu Komunalnym w Zieleńcu oraz w Krzywej Górze, zgodnie z cennikiem stanowiącym załącznik do zarządzenia, a w § 2 określił, że opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych pobiera zarządca cmentarzy. Natomiast w § 3 zarządzenia Wójt postanowił, że traci moc zarządzenie nr 128/2008 z dnia 25 sierpnia 2008 r., zaś w § 4 określił, że zarządzenie podlega ogłoszeniu przez opublikowanie na tablicach ogłoszeń na cmentarzach komunalnych oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Pokoju. Z kolei w § 5 zarządzenia stwierdził, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania. Na wskazane zarządzenie, pismem z dnia 26 listopada 2019 r., Prokurator Rejonowy w Kluczborku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił rażące naruszenie: - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236, z późn. zm.; w dacie wydania zarządzenia: Dz. U. z 2017 r. poz. 827, z późn. zm.) polegające na wydaniu przedmiotowego zarządzenia bez uprzedniego powierzenia Wójtowi uprawnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, - art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w dacie wydania zarządzenia: Dz. U. z 2016 r. poz. 296, z późn. zm.) poprzez przyjęcie w treści § 4 tego aktu, iż zarządzenie podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń na cmentarzach komunalnych i w Urzędzie Gminy, a więc uznanie, że nie stanowi ono aktu prawa miejscowego, oraz z uwagi na brak ogłoszenia go w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, podczas gdy zarządzenie to jest aktem prawa miejscowego i powinno być opublikowane zgodnie z art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. W związku z tymi zarzutami Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi wywodził, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, organem uprawnionym do określenia wysokości cen i opłat albo za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - co do zasady - jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten może tego rodzaju uprawnienie powierzyć organowi wykonawczemu, jednak powinien uczynić to w formie uchwały. Natomiast uchwała taka powinna być wskazana w podstawie prawnej danego aktu prawnego. Okoliczność ta nie wynika jednak z analizy zaskarżonego zarządzenia. Nie można też odnaleźć uchwały upoważniającej dla Wójta Gminy Pokój w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W związku z tym - zdaniem Prokuratora - zarządzenie Nr 37/2018 zostało wydane bez stosownego upoważnienia ustawowego. Ponadto skarżący podniósł, że kwestionowane zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Tymczasem art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ustawa określa zasady i tryb wydawania takich aktów, zaś warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z kolei zasady i tryb ogłaszania tych aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a wedle jej art. 4 ust. 1 akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wyjaśnił Prokurator, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotowe zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego. Na jego podstawie dochodziło do wiążącego obciążania mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Poza tym adresaci zarządzenia zostali określeni generalnie i dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, zatem ma charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pokój wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia i nieobciążanie Gminy kosztami postępowania. Uznał zarzuty skargi za zasadne i poinformował, że w dniu 18 grudnia 2019 r. Rada Gminy Pokój podjęła uchwałę Nr XII/96/2019 w sprawie ustalenia stawek opłat za usługi cmentarne pobieranych na cmentarzach komunalnych w Gminie Pokój, która to uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (nadal zwanej w skrócie "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zarządzenia). Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dodać jeszcze trzeba, że przedmiotową skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Kluczborku na zasadzie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740), zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia (zob. art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a.), zatem skargę należy uznać za dopuszczalną. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało opisane na wstępie zarządzenie Wójta Gminy Pokój z dnia 26 października 2018 r. zmieniające zarządzenie Nr 126/2008 z dnia 25 sierpnia 2008 r. oraz ustalające wysokość opłat cmentarnych pobieranych na Cmentarzu Komunalnym w Zieleńcu i w Krzywej Górze, przy czym zarządzeniu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego (nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego). Z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oceniając charakter prawny tego zarządzenia, Sąd zgodził się ze skarżącym, że stanowi ono akt prawa miejscowego, zaś brak jego właściwej publikacji winien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa. Uwzględnić bowiem trzeba, że z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, iż warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa, tj. cyt. wyżej ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W art. 13 pkt 2 tej ustawy wprowadzono obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. W doktrynie i judykaturze utrwalił się natomiast pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. np. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; dostępne - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, rację ma więc Prokurator, że do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba mianowicie mieć na uwadze, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych. I tak, wprowadza katalog opłat m.in. za pochowanie zwłok i prochów, za udostępnienie lub zarezerwowanie miejsca grzebalnego oraz przedłużenie prawa do grobu, a także za wjazd na cmentarz, za korzystanie z urządzeń cmentarnych i na pokrycie kosztów prac porządkowych, obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych. Zatem, słusznie zauważył skarżący, posiłkując się poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowym, że adresaci ocenianego zarządzenia zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, zaś akt odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Innymi słowy, zarządzenie to ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - zależy od jego właściwego ogłoszenia. Powtórzyć więc przyjdzie, że z przytoczonych wyżej norm konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała powinność ogłoszenia przedmiotowego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. także art. 5 dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej). Wskazano już wcześniej, że komentowany wymóg ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został spełniony, ponieważ w § 4 i 5 tego aktu Wójt postanowił, iż zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania i zostanie ogłoszone na tablicach ogłoszeń na cmentarzach komunalnych oraz w Urzędzie. Tego rodzaju uchybienie, czyli niedochowanie wymogu odpowiedniej publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych regulujących zasady tworzenia prawa (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co w konsekwencji skutkowało - już tylko z tego powodu - koniecznością stwierdzenia nieważności całości kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego, za istotnie naruszające prawo Sąd uznał również wydanie przedmiotowego zarządzenia przez nieuprawniony organ, tj. Wójta Gminy Pokój, który działał bez wymaganego prawem upoważnienia. W tym zakresie celowe jest przypomnienie, że kwestionowany akt wydano na podstawie przepisów u.s.g. (art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 13 - określające zadania własne gminy i wójta) oraz przepisów cyt. wcześniej ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (art. 7 ust. 2 - regulujący kwestie związane z ponownym użyciem grobu, o czym jeszcze poniżej), które to przepisy nie zawierają delegacji ustawowej do wydawania aktów prawa miejscowego. Kontrolując prawidłowość zastosowanej przez Wójta podstawy prawnej zarządzenia, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. System prawny tworzą więc między innymi akty prawa miejscowego, które są wydawane na podstawie delegacji ustawowej. Natomiast po myśli art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, zaś według zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (wyjątki od tej zasady w niniejszej sprawie nie zachodziły). Przytoczony przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. odsyła zatem do innych ustaw zawierających delegacje do wydawania przepisów prawa miejscowego, w tym dotyczących ustalonych w zaskarżonym zarządzeniu opłat cmentarnych pobieranych na cmentarzach komunalnych. Jak słusznie dostrzegł skarżący, upoważnienie takie dla organów stanowiących gminy zawiera art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, przyznający radom gmin, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, uprawnienie do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe uprawnienie - zgodnie z ust. 2 art. 4 tej ustawy - rada gminy może jednak powierzyć organowi wykonawczemu gminy. Podkreślić należy, że na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wyrażono trafne stanowisko, i jest to pogląd dominujący w orzecznictwie sądowym, że przepis ten tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w omawianym przedmiocie, a ponadto zasadnie wskazano, iż jest to przepis lex specialis w stosunku do przepisów zawartych w ustawach ustrojowych (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16 i z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2990/17 oraz powołane tam poglądy wyrażone w piśmiennictwie oraz w orzeczeniach sądów administracyjnych). Jeśli zaś chodzi o przywołany w zarządzeniu art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stanowiący, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok, a zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione, zauważyć przyjdzie, że dotyczy on czasokresu użycia grobu do chowania i reguluje kwestię uiszczenia opłaty jako warunek uniemożliwiający ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Przepis ten nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalania, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Nie jest również przepisem szczególnym w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat związanych z pochowaniem zwłok, przy czym w żadnym razie nie stanowi podstawy prawnej do ich ustalania i nie wypowiada się w sprawie kompetencji organów w tym przedmiocie. Powtórzyć więc przyjdzie, że podstawa taka wynika z ww. przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, a organem uprawnionym jest - co do zasady - rada gminy, chyba że powierzy swoje kompetencje, w drodze uchwały, organowi wykonawczemu gminy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie brak jest dokumentu powierzenia przez Radę Gminy Pokój uprawnień, co skutkuje uznaniem, że zaskarżone zarządzenie wydał niewłaściwy organ. Wójt Gminy Pokój działał bowiem bez podstawy prawnej, czyli bez upoważnienia do ustalenia opłat za usługi cmentarne na cmentarzach komunalnych w gminie. W konsekwencji, również z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu w całości, jako istotnie naruszającego art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej powinny działać na podstawie prawa i w jego granicach. W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.