II SA/Op 47/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie lokalizacji w pasie drogowym urządzeń budowlanych postanawia: odrzucić skargę Gmina [...], reprezentowana przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg zaskarżyła do Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], uchylającą decyzję wydaną w I instancji przez tegoż Dyrektora, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie zmiany jego decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...] w zakresie wykonania nowej konstrukcji nawierzchni ul. [...] w związku z umieszczeniem w pasie drogowym ul. [...] urządzeń infrastruktury nie związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I pierwszej instancji. Pismem procesowym z dnia 11 lutego 2008 r., Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg oświadczył, że cofa skargę i wnosi o umorzenie postępowania. Wskazał, że strona skarżąca wydała w sprawie decyzję administracyjną przez co utraciła możliwość dochodzenia swojego interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało odrzucić. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.", stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwalonym na tle powyższego przepisu, utrwalił się pogląd o braku przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym po stronie organu, który w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję w pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2006 r., sygn. akt OSK 460/05, System Informacji Prawnej LEX nr 197511 i nr 193976). Podkreślić należy, iż rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami proceduralnymi, przyznającymi tym organom kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej, co implikuje brak możliwości dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Analogiczne stanowisko prezentowane było również w orzecznictwie wydawanym na tle art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w którym podkreślano, iż brak jest przepisu prawa, który przyznawałby organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, publ. ONSA 1997/4/179). Dyrektor Zarządu Dróg w O. nie był stroną, lecz organem administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne. Natomiast z art. 28 i art. 29 Kpa wynika, że stroną nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania decyzji administracyjnej. Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu przepis prawa nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania, z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi (por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, ONSA 1997/4/179). W doktrynie przyjmuje się, że skoro organ pierwszej instancji nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jego skargę należało odrzucić (por. Tadeusz Woś : T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis W-wa 2004r., str.129). Zdaniem Sądu nie zachodzi, w niniejszej sprawie, sytuacja w której skarżący występowałby jako organ reprezentujący gminę, powołującą się na interes prawny, uprawniający gminę do wniesienia skargi na decyzję wydaną w przedmiocie lokalizacji urządzenia budowlanego w pasie drogowym. Podzielić należy pogląd, według którego gmina nie traci statusu strony z tego powodu, że organ gminy orzekał w sprawie w charakterze organu I instancji (por. m.in. Wojciech Chróścielewski "Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ", Państwo i Prawo 2003 / 4 / 32 – 44). Jednak rozpatrywanej skargi nie złożyła Gmina [...]. W skardze skarżący został określony jako Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w O. W uzasadnieniu skargi nie wskazano interesu prawnego Gminy, który stanowiłby podstawę zainicjowania postępowania sądowego przez Gminę. Ponadto, Dyrektor Zarządu Dróg w O. nie jest, w myśl art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), organem reprezentującym gminę na zewnątrz. Organem takim jest wójt (w omawianym przypadku Prezydent Miasta [...]). Dyrektor nie wskazał, iż działa z upoważnienia organu uprawnionego do wniesienia skargi w imieniu Gminy. W skardze Dyrektor, będący, co wydaje się nie bez znaczenia, tą samą osobą która wydała decyzję I instancji, nie nawiązał w ogóle do kwestii ewentualnego rozszerzenia zakresu upoważnienia posiadanego w chwili wydania decyzji I instancji. Wniesioną w tych warunkach skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., traktując cofnięcie skargi jako bezprzedmiotowe. Brak właściwości rzeczowej Sądu powoduje bowiem bezskuteczność wszelkich czynności procesowych stron w toku postępowania sądowoadministracyjnego.