II SA/Op 471/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. w O. od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...](znak sprawy; [...]), odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę poddasza na lokale mieszkalne w budynku wielorodzinnym w O. przy ul. [...], na działce nr [...], k.m. [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 11 maja 2010 r., Spółka "A" wystąpiła o wydanie decyzji o pozwolenie na przebudowę poddasza na lokale mieszkalne we wskazanym budynku. Postanowieniem z dnia 25 maja 2010 r. Prezydent Miasta Opola nałożył na inwestora usunięcia zauważonych nieprawidłowości w zakresie: - spełnienia warunku określonego w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącego zapewnienia miejsc postojowych dla nowopowstałych lokali mieszkalnych, - przedstawienia projektu zagospodarowania terenu z lokalizacją miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych nowych użytkowników, - zapewnienie sprawdzenia projektu budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz złożenia oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, - spełnienia warunków użytkowych w zakresie zapewnienia dostępu osób niepełnosprawnych i wyposażenia budynku w dźwig osobowy. W odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor wskazał, że żądanie zapewnienia sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych zostało spełnione. Odnośnie zapewnienia miejsc postojowych oraz ich lokalizacji w projekcie zagospodarowania terenu podał, że przepisy § 18 rozporządzenia o warunkach technicznych nie mają w sprawie zastosowania, ponieważ w przedmiotowym przypadku nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, a teren, na którym planowana jest inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania terenu. Nie ma więc, zdaniem inwestora, podstawy prawnej do żądania zaprojektowania dodatkowych miejsc parkingowych. W kwestii wyposażenia budynku w dźwig osobowy inwestor stwierdził, że nie występuje taka konieczność, ponieważ różnica poziomów pomiędzy poziomem posadzki parteru, a posadzki przebudowywanej kondygnacji poddasza nie przekracza 9,5 m, dodał, że nie występuje konieczność zapewnienia dostępu do przebudowywanej kondygnacji osobom niepełnosprawnym. Organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotową przebudowę. Uzasadniając rozstrzygnięcie zgodził się, że wnioskowana przebudowa nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże na realizację tego budynku decyzja taka została wydana i ustalono w niej wskaźnik wyposażenia obiektu w parkingi. Stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie projektant miał obowiązek przeprowadzenia analizy inwestycji w zakresie zapotrzebowania na miejsca postojowe i winien uwzględnić taką ich liczbę, która będzie adekwatna do potrzeb użytkowników projektowanego obiektu budowlanego, przepis § 18 ust. 1 ww rozporządzenia wymaga, bowiem aby w projekcie zagospodarowania terenu przewidzieć w zależności od przeznaczenia i sposobu zabudowy miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej inwestor podniósł, że budzi ona jego niezadowolenie z powodu naruszenia przepisów prawa. Odniósł się do poszczególnych punków postanowienia i zarzucił, że organ I instancji bezpodstawnie zażądał usunięcia trzech wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości dlatego również powinno zostać wyeliminowane z obiegu prawnego, a decyzja opierająca się o wadliwe postanowienie nie może zostać uznana za prawidłową. Organ odwoławczy wskazując na żądanie wniosku zwrócił uwagę, że przedmiotowe zamierzenie budowlane obejmuje wykonanie: "WLZ - budynku, zabezpieczenia przedlicznikowego, instalacji elektrycznej gniazd wtykowych poszczególnych mieszkań poddasza, instalacji elektrycznej oświetlenia poszczególnych mieszkań poddasza, instalacji telefonicznej i sanitarnej, instalacji sanitarnych dla pomieszczeń adaptowanych ze strychu z wewnętrzną instalacją wodnokanalizacyjną, instalacji centralnego ogrzewania, wewnętrznej instalacji gazu, wentylacji mechanicznej". Zauważył, że z zawartego w projekcie opisu technicznego wynika, że obiekt, w którym zaprojektowano wymienione roboty to budynek mieszkalny 3 kondygnacyjny, podpiwniczony, pięcioklatkowy z poddaszem nieużytkowym, w obecnej postaci wykonany został w sposób zapewniający możliwość przebudowy poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne. W ocenie organu odwoławczego, z przedstawionego opisu wynika, że przedmiotowe zamierzenie polega w istocie na zmianie sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego, o której mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazując na przepisy §§ 90-95 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, Wojewoda zwrócił uwagę, na wymagania, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Zaznaczył, że wymogi te nie dotyczą znajdujących się w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych pomieszczeń nieużytkowych. Uznał jednak, że przedmiotowa inwestycja spowoduje podjęcie działalności zmieniającej między innymi warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, a także wielkość obciążeń. Organ I instancji powinien więc rozpatrzyć wniosek z 11 maja 2010 r. w trybie art. 71 Prawa budowlanego, konstatując, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia rozstrzygnięcie w sprawie Równocześnie dodał, że przeprowadzając ponownie postępowanie organ I instancji powinien rozważyć art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiący, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga w drodze decyzji ustalenia warunków zabudowy oraz art. 50 ust. 2, który stanowi, że decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, albo niewymagające pozwolenia na budowę. Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca Spółka "A" Sp. z o.o. w O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego pisma wywodziła, że skoro organ II instancji uznał, iż w istocie w sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego a nie z jego przebudową, to organ pierwszej instancji nie miał innej możliwości jak uznanie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę za bezprzedmiotowe i w konsekwencji umorzyć postępowanie. Równocześnie skarżąca zarzuciła, że przedłożona dokumentacja projektowa zawierała projekt architektoniczno-budowlany, z którego ponad wszelką wątpliwość wynikała konieczność wykonania szeregu robót budowlanych zmierzających do zmiany parametrów użytkowych przebudowywanej części budynku, stąd wniosek o pozwolenie na przebudowę był prawidłowy. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, zwracając uwagę, że w zaskarżonej decyzji nie została zanegowana konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach sądowoadministracyjnych znajduje się, przedłożone przez organ odwoławczy, postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2010 r., nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...], uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...]., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia "A" Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę poddasza budynku mieszkalnego na lokale mieszkalne w O., przy ul. [...]. Rozpatrując ponownie sprawę, w związku z wnioskiem "A" Sp. z o.o. w O. z dnia 16 listopada 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww postanowieniem procesowym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanego postanowienia. Wskazał, że przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] było zaskarżenie przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji, będącej przedmiotem postępowania przed GINB. Wskutek wniesienia skargi do Sądu został zawiązany stosunek sądowo-administracyjny, co wyłącza możliwość podejmowania przez właściwy organ administracji publicznej – tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięć odnośnie zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] W ocenie organu nadzoru, konieczność zakończenia postępowania sądowego dotyczącego decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji organu wojewódzkiego. GINB podał, że mimo złożenia w dniu 18 sierpnia 2010 r., Wojewodzie Opolskiemu wniosku o stwierdzenie nieważności, za datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...], uznać należało datę 30 sierpnia 2010 r., czyli datę wpływu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 25 sierpnia 2010 r., przekazującego wniosek o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji. Natomiast datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień 27 sierpnia 2010 r., czyli data złożenia w organie odwoławczym skargi z dnia 26 sierpnia 2010 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne GINB kategorycznie uznał, iż po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie jest możliwe prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi, a zawieszenie postępowania nadzwyczajnego jest właściwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej (decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...]) oraz wobec skierowania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, co spowodowało wszczęcie przez ten organ postępowania nieważnościowego, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia z urzędu postępowania sądowego, wskazane w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 56 P.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W niniejszej sprawie za datę wszczęcia postępowania sądowego należało uznać dzień 26 sierpnia 2010 r., kiedy to w imieniu skarżącej Spółki, jej przedstawiciel osobiście złożył skargę w Kancelarii Ogólnej Urzędu Wojewódzkiego w Opolu. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] został wniesiony również do organu odwoławczego w dniu 19 sierpnia 2010 r., który to organ przekazał przedmiotowy wniosek do organu właściwego – tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. W dniu 30 sierpnia 2010 r. wniosek ten wpłynął do organu nadzoru. Dlatego za datę wszczęcia postępowania nieważnościowego należało uznać właśnie dzień 30 sierpnia 2010 r., co oznacza, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego, skoro skarga została wniesiona do Sądu przed skutecznym złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, będącej przedmiotem rozpoznania sprawy przez Sąd. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda Opolski uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia "A" Sp. z o.o. w O. na przebudowę poddasza na lokale mieszkalne w budynku wielorodzinnym w O. przy ul. [...] oraz poprzedzające ją postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Wojewody Opolskiego została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z 82 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawo budowlane. Na wstępie rozważań wskazać należy, że kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 K.p.a. Wskazany powyżej przepis określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku ustalenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez stronę skarżącą w terminie. W takim przypadku organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych, tj. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a. Kontrolowana decyzja Wojewody Opolskiego jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji (kasacyjnej) tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej związana jest postępowaniem wyjaśniającym (dowodowym), przeprowadzanym przez organ pierwszej instancji, co wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami Kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 K.p.a. Braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 136 K.p.a., albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, mający wątpliwości, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 K.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.) (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjąć należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego, które miałoby być przeprowadzone, jest znaczny, a wynikiem tego postępowania może być uznanie, że w sprawie nastąpi zmiana sposobu użytkowania wraz z przebudową poddasza nieużytkowego, a nie jedynie wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie, to zaś uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, tym samym zarzut skargi naruszenia wymienionego przepisu nie jest zasadny. Z akt administracyjnych wynika, że inwestor powołując się na przepisy art. 32 i art. 33 Prawa budowlanego, wnioskiem z 11 maja 2010 r., wystąpił o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, określając zakres zamierzenia budowlanego jako przebudowa poddasza na lokale mieszkalne w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym w O., przy ul. [...], na działce nr [...]. Do wniosku dołączono projekt budowlany, a zawarty w tym dokumencie opis techniczny wskazuje, że wymagane będzie wykonanie "WLZ-budynku, zabezpieczeń przelicznikowych i pomiar, instalacji elektrycznej oświetlenia poszczególnych mieszkań poddasza, instalacji telefonicznej i sanitarnej". Wykonanie zaś instalacji sanitarnej dla pomieszczeń adaptowanych ze strychu obejmie wykonanie wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej, instalacji centralnego ogrzewania, wewnętrznej instalacji gazu, wentylacji mechanicznej. Jednocześnie z opisu technicznego przedmiotowego projektu wynika, że obiekt, w którym zaprojektowano wymienione roboty to "budynek mieszkalny, 3 kondygnacyjny, podpiwniczony, pięcioklatkowy z poddaszem nieużytkowym". W projekcie zaznaczono, że przedmiotowy budynek został wykonany w obecnej postaci w sposób zapewniający możliwość przebudowy poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, nadmieniając, że pomieszczenia nieużytkowe poddasza wykorzystywane były dotychczas jako strychy. Z powyższego opisu wynika, iż trafne jest stwierdzenie Wojewody Opolskiego, iż planowane zamierzenie inwestycyjne polega w istocie na zmianie sposobu użytkowania poddasza (nieużytkowego), o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazać przyjdzie, że przywołana regulacja art. 71 Prawa budowlanego stanowi, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przywołany przepis określa więc pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części i ustala procedury związane z legalnym dokonaniem sposobu użytkowania. W obecnym stanie prawnym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga tylko zgłoszenia właściwemu organowi. Jeżeli jednak zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z dokonaniem zmian w obiekcie wymagających pozwolenia na budowę, to w takiej sytuacji rozstrzygnięcie sprawy co do istoty następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę - w trybie przewidzianym dla wydania takiego pozwolenia. Niekwestionowana w sprawie jest okoliczność, że planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne ma doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (powiększenia liczby pomieszczeń) i technicznych (zwiększenia przepustowości instalacji) istniejącego obiektu, co należało zakwalifikować jako przebudowę, w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zatem roboty te nie były zwolnione spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. W chwili rozstrzygania wniosku inwestora obowiązywały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Artykuł 59 tej ustawy określa, kiedy zachodzi potrzeba wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z jej brzmieniem, gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zasadą więc jest, że w razie braku planu miejscowego na danym obszarze, koniecznym staje się ustalenie warunków zabudowy każdorazowo w przypadku zmiany zagospodarowania terenu polegającej na wykonaniu robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaznaczyć przyjdzie, że ograniczenie tej zasady wprowadza art. 59 ust. 1 zdanie drugie, nakazując odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy. Przepis ten określa przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji lokalizacyjnej. Od obowiązku uzyskania ww decyzji zwolnione zostały więc inwestycje, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2 pkt 2), z tym, że z uwagi na treść art. 59 ust. 2 cyt. ustawy, zwolnienie to odnosić się będzie wyłącznie do robót budowlanych, związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na wykonanie których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Jak wyżej powiedziano, w niniejszej sprawie zakres przeprowadzonych robót związanych z przebudową części budynku (poddasza) na lokale mieszkalne był tego rodzaju, iż wymagał pozwolenia na budowę. Stąd też jego wydanie poprzedzone powinno być wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek wydania w niniejszej sprawie ww decyzji ma ten skutek, że koniecznym było w tych warunkach dołączenie do projektu architektoniczno-budowlanego projektu zagospodarowania działki. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania we wskazanym wyżej zakresie, odnoszącym się do zmiany sposobu użytkowania budynku przy ulicy [...] w O. od numeru [...] do [...], tzn. przy uwzględnieniu regulacji art. 71 ust i 1 i 6 Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak ustaleń co do obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym planowano zrealizować przebudowę). Nie rozważył, jak przedmiotowa inwestycja, która ma doprowadzić do przekształcenia strychów w mieszkania, spowoduje podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, a także wielkość obciążeń. Zgodzić się należało z organem odwoławczym, że wartość obciążeń zależy od przeznaczenia i sposobu użytkowania pomieszczeń. Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że poprzez zmianę sposobu zagospodarowania terenu należy rozumieć przekształcenie przestrzeni (terenu) w sposobie zagospodarowania bądź istniejącego już obiektu (w sposobie użytkowania), prowadzące do zmiany dotychczasowego przeznaczenia (porównaj; wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 672/07, LEX nr 485014). Równocześnie w ocenie Sądu, zasadnie wywodził Wojewoda Opolski, że planowane roboty budowlane należało ocenić pod kątem zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), czego nie uczyniono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Powyższe oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie wyjaśnić przyjdzie, w kontekście zarzutów skargi, iż analiza tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. W związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. mają niewiążący prawnie charakter, natomiast wiążą one organ pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Zalecenia, o których mowa w art. 138 § 2 zd. drugie K.p.a. wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, Baza orzeczeń LEX nr 339485). W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję uznać należało za zgodną z prawem a złożoną skargę za bezzasadną. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.