II SA/Op 472/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego i budownictwa wodnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2005 r., nr [...], Starosta [...], na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie wydania inwestorom P. i P. P. decyzji – pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie urządzeń służących temu korzystaniu dla potrzeb projektowanej małej elektrowni wodnej w M. na rzece [...] w km [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w sprawie w dniu 9 czerwca 2005 r., jedna ze stron – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., podnosząc, iż wynik postępowania w sprawie uzależniony jest od rozstrzygnięcia innego " postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu", dotyczącego decyzji Wójta [...] o warunkach zabudowy, wydanej dla P. i P. P. Przedstawiając stan faktyczny związany ze sprawą, organ wyjaśnił, iż decyzję o warunkach zabudowy dla P. i P. P., nr [...], Wójt Gminy [...] wydał w dniu 24 maja 2004 r., a odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...], które w postępowaniu tym nie było stroną. Na skutek odwołania organ II instancji postanowieniem z dnia 21 lutego 2005 r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W dniu 31 marca 2005 r. PGL Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] wniosło od postanowienia tego skargę do WSA w Opolu, która do dnia wydania niniejszego postanowienia nie została jednak rozpoznana. Organ powołując się na przepis art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego uznał, iż określenie w drodze decyzji, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, stanowi zagadnienie wstępne w odniesieniu do przedmiotu postępowania wodnoprawnego, które uzależnione jest od wyroku WSA w Opolu i stwierdził, iż w niniejszym postępowaniu zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Starosta [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie, w sprawie udzielenia P. i P. P. pozwolenia wodnoprawnego (art. 97 § 2 K.p.a.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone z urzędu z uwagi na to, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 24 maja 2004 r., o warunkach zabudowy dla inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, na skutek złożenia odwołania, w dniu złożenia wniosku nie była ostateczna. Rozstrzygnięcie zaś w zakresie decyzji o warunkach zabudowy stanowiło zagadnienie wstępne w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, którego wyjaśnienie uzależnione było od decyzji Wójta Gminy [...] oraz organów odwoławczych. Starosta wyjaśnił również, iż na skutek działań podjętych w oparciu o art. 100 § 1 kpa, w dniu 23 marca 2006 r. uzyskał informacje, iż decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna. Tym samym uznając, iż ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania, postanowił o jego podjęciu. W zażaleniu na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...], zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wniosło o jego uchylenie oraz wstrzymanie jego wykonania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Opolu. Strona podniosła, iż w sprawie nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, bowiem decyzja Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia 24 maja 2004 r., nie stała się ostateczna, a informacja o ostateczności decyzji jest nieprawdziwa i sprzeczna ze stanem faktycznym, bowiem sprawa jest w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na regulację art. 16 § 1 K.p.a. stwierdził, iż decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] w sprawie warunków zabudowy, przysługuje cecha ostateczności. Tym samym uznał, iż ustała przyczyna zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Uznając rozstrzygnięcie Starosty [...] o podjęciu postępowania za zasadne, organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, iż stosownie do art. 143 K.p.a., w przypadku złożenia zażalenia, organem właściwym do wstrzymania wykonania postanowienia, jest organ który je wydał. Dodatkowo, jako nieuzasadnione uznał prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie wyrażenia przez strony zgody na uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, iż organowi temu kompetencje takie nie przysługiwały, bowiem art. 132 K.p.a. nie znajduje zastosowania do zażaleń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Gospodarstwo Rybackie [...] wniosło o uchylenie postanowienia Wojewody [...]. Zarzucając naruszenie prawa procesowego, a zwłaszcza przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a., strona skarżąca podniosła, iż w niniejszej sprawie nie ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyjaśniła, że w sprawie przysługuje jej odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...], z dnia 24 maja 2004 r., i nie stała się ostateczną. O tym zaś czy "sporna decyzja jest ostateczna i zarazem prawomocna", rozstrzygnie sąd. W tej samej sprawie, pomiędzy tymi samymi stronami, o to samo roszczenie toczą się bowiem dwa postępowania przed WSA w Opolu. Strona skarżąca podniosła ponadto, iż trafna była ocena Starosty [...] dotycząca konieczności skorygowania jego postanowienia z dnia [...], ze względu na jego niezgodność z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, w zakresie ustąpienia w niniejszej sprawie przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, organ jednocześnie stwierdził, iż w zaskarżonym postanowieniu nieprawidłowo wskazano, iż nieuzasadnione było prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie wyrażenia zgody przez strony na uchylenie postanowienia z dnia [...]. Jak zaznaczył, uwaga ta była jednak poza przedmiotem rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Jednocześnie odnotować przyjdzie, iż stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Brak konkretnego zarzutu w treści skargi, nie wyłącza zatem dokonania przez Sąd oceny legalności w tym zakresie. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego o podjęciu z urzędu postępowania administracyjnego, zawieszonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z uwagi na zakres przedmiotowy zaskarżonego postanowienia, przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie były zatem kwestie proceduralne, dotyczące podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia wykazała, że jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego, nie odpowiada ono wymogom prawa. Na wstępie odnotować przyjdzie, iż przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego określone zostały w art. 97 § 1 i art. 98 § 1 K.p.a. O ile jednak, w przypadku o którym mowa w art. 98 § 1 K.pa. organ może, ale nie musi zawiesić postępowanie, o tyle przepis art. 97 § 1 pkt 1 - 4 Kp.a. wskazuje okoliczności, których wystąpienie nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowa administracyjnego. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zawieszone zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kp.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu zawsze, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zauważyć w związku z tym należy, iż przepis, który stanowił w przedmiotowej sprawie podstawę prawną zawieszenia postępowania, zawiera dwie normy prawne. Pierwsza z nich dotyczy przypadków, w których rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu administracji publicznej, druga zaś przewiduje rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Sąd. Istotne we wskazanej regulacji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest to, iż ustawodawca posłużył się w nim alternatywą rozłączną. Oznacza to, iż podstawę do zawieszenia postępowania może stanowić albo konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ, albo też konieczność podjęcia w tym zakresie rozstrzygnięcia przez Sąd. Zagadnienie wstępne stanowiące podstawę zawieszenia postępowania nie może być bowiem równocześnie rozstrzygane przez organ administracji publicznej i Sąd. W przedmiotowej sprawie, na zasadzie art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a, za zagadnienie wstępne, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, organ prowadzący postępowanie uznał rozstrzygnięcie w przedmiocie kwestionowanego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Pozostawiając poza zakresem rozważań, zasadność zawieszenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego oraz ocenę prawidłowości przyjętej przesłanki zawieszenia, wskazać w tym miejscu należy, iż precyzując w postanowieniu przyczynę zawieszenia organ przyjął, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w sprawie uzależnione jest od wyroku WSA w Opolu (w przedmiocie skargi na postanowienie SKO w O. z dnia 21 lutego 2005 r., stwierdzające o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] oraz wniosku PGL Lasów Państwowych Gospodarstwa Rybnego [...] o przywrócenie terminu do wznowienia postępowania i wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy). Jednakże organ zawieszając postępowanie podkreślił, że rozstrzygnięcie wątpliwości formalno prawnych wokół decyzji o warunkach zabudowy, uzależnione jest od stanowiska WSA w Opolu i Wójta Gminy [...], co stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania, do czasu uzyskania wskazanych rozstrzygnięć. Wskazać w związku z tym przyjdzie, iż pomimo nieprecyzyjnego określenia w postanowieniu, przesłanki stanowiącej podstawę zawieszenia, z uwagi na przedstawiony w nim stan faktyczny sprawy, w ocenie Sądu uznać należało, iż przyczynę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, stanowiła konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. Dostrzec wszak należy, iż uznając istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym, organ jednocześnie wskazał, iż zagadnienie to wymaga uprzedniego wydania stosownego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Odnotować również wypada, że organ zawieszając postępowanie wskazywał na wiążącą decyzję, poprzez wydane w sprawie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skoro zatem organ przyjął, iż dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego uzależnione jest od zajęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stanowiska w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzić należało, iż brak tego właśnie rozstrzygnięcia stanowił przesłankę zawieszenia postępowania. Dokonując w tym miejscu oceny legalności zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, iż zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej podejmuje postępowanie administracyjne wówczas gdy ustąpi przyczyna uzasadniająca jego zwieszenie. Jako naruszające wskazany przepis uznać zatem należy, podjęcie postępowania na skutek ustania innej okoliczności niż ta, która wskazana została w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, jako przyczyna przejściowo uniemożliwiająca rozstrzygnięcie sprawy. Skoro bowiem dalsze prowadzenie postępowania uzależnione jest od ustania konkretnej przeszkody, niedopuszczalne jest podjęcie postępowania w przypadku gdy przeszkoda ta nie zostanie usunięta, nawet wówczas, gdy organ uzna, iż spełnienie innej przesłanki jest wystarczające do dalszego prowadzenia postępowania i wydania w sprawie decyzji. Konieczność istnienia tożsamości przesłanek wskazanych zarówno w postanowieniu o zawieszeniu, jak i o podjęciu postępowania wynika wprost z art. 97 § 2 K.p.a. Jeżeli bowiem, postępowanie może zostać podjęte jedynie wówczas, gdy ustanie przyczyna zawieszenia postępowania, organ nie może podjąć go w przypadku ziszczenia się innej przesłanki, niż ta z powodu której postępowanie zostało zawieszone. Wydaje się ponadto, iż dopuszczalność podjęcia postępowania jedynie w przypadku ustąpienia przyczyn wskazanych w postanowieniu o jego zawieszeniu, jako przejściowo uniemożliwiających rozstrzygnięcie sprawy, wynika również z art. 110 w związku z art. 126 K.p.a. Stosownie bowiem do wskazanych przepisów, organ który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, chyba że kodeks stanowi inaczej. Ponieważ w zakresie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie istnieje przepis szczególny, wyłączający związanie organu treścią postanowienia, stwierdzić można, iż podejmując postępowanie organ związany jest przesłankami stanowiącymi podstawę zawieszenia postępowania. Tym samym, jako niedopuszczalne uznać należy, po zawieszeniu postępowania, przyjęcie przez organ innego stanowiska w zakresie przesłanek zawieszenia postępowania i podjęcie postępowania na skutek zaistnienia innych okoliczności, niż te, które wskazane zostały jako przyczyna zawieszenia. Stosownie do powyższego dostrzec można, iż postanowienie o podjęciu postępowania, w zakresie przesłanek stanowiących przejściową przeszkodę w rozstrzygnięciu sprawy, winno być spójne z postanowieniem o zawieszeniu postępowania. W tym samym stanie faktycznym, odmienne stanowisko w zakresie przesłanek stanowiących podstawę zawieszenia i podjęcia postępowania, niewątpliwie narusza art. 8 K.p.a. Z wyrażonej w przepisie tym zasady, działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, wynika dla organów administracji publicznej obowiązek postępowania w sposób przejrzysty. Z pewnością natomiast realizacji tej zasady nie służy zmiana, w postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania, stanowiska co do przejściowych przeszkód w rozstrzygnięciu sprawy i wydaniu decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należało, iż zaskarżone postanowienie, wydane zostało z naruszeniem, art. 8 i art. 97 § 2 K.p.a, jak również art. 7 K.p.a. Przede wszystkim, nie można bowiem w niniejszej sprawie uznać, iż zaskarżone postanowienie pozostaje spójne z postanowieniem o zawieszeniu postępowania. Zauważyć należy, iż przesłankę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie stanowiło uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Sąd. W zaskarżonym postanowieniu z kolei organ wskazał, iż przyczyna zawieszenia postępowania ustała z uwagi na uzyskanie przymiotu ostateczności, przez decyzję Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy. Jak już wcześniej wskazano, przepis art. 97 § 2 K.p.a., uzależnia podjęcie postępowania jedynie od ustąpienia przyczyny, która uzasadniała zawieszenie postępowania. Dlatego też, skoro jako przyczynę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie organ przyjął brak rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w zakresie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tylko wydanie takiego rozstrzygnięcia mogło stanowić podstawę do podjęciu postępowania. Bezsprzecznie natomiast przesłanki takiej nie stanowiła w niniejszej sprawie "ostateczność" decyzji Wójta Gminy [...] . Skoro zatem organ nie ustalił w niniejszej sprawie, czy ustała przyczyna stanowiąca podstawę zawieszenia postępowania, a jednocześnie zaskarżone postanowienie o podjęciu postępowania wydał na skutek okoliczności nie stanowiącej przesłanki zawieszenia postępowania ("ostateczności decyzji"), zaskarżone postanowienia uznać należało za wydane z naruszeniem art. 97 § 2 K.p.a. Dodatkowo w tym miejscu wskazać również przyjdzie, iż w przypadku zawieszenia postępowania, na organie ciąży obowiązek sprawdzenia, czy w sprawie nie ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Stosownie do art. 7 K.p.a., organ winien zatem podejmować działania niezbędne do dokonania w tym zakresie ustaleń. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie, zarówno z akt administracyjnych, jak i treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ prowadzący postępowanie podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wydał stosowne rozstrzygnięcie, z uwagi na brak którego postępowanie w sprawie zostało zawieszone, uznać należało, iż tym samym organ naruszył przepis art. 7 K.p.a. Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu (...), uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 Prawa o postępowaniu (...). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań