II SA/Op 477/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. K., L. K., M. K., J. K. i D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga L. K., D. K., D. W., J. K. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 września 2015 r., nr [...], którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia 21 lipca 2015 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie na warsztat samochodowo-blacharski ze sklepem przemysłowym na części budynków mieszkalno-garażowych będących w trakcie przebudowy i rozbudowy oraz na budowie zbiornika wybieralnego na ścieki technologiczne – na działkach nr a i b, z k.m. [...], obręb [...], ulica [...] w [...]. Postanowienie wydano przy następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2012 r. A. C. i T. C. wystąpili do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu warsztatu samochodowego mechaniczno-blacharskiegpo i sklepu przemysłowego z częścią spożywczą, w przebudowywanych i rozbudowywanych budynkach mieszkalno-garażowych, a także budowę zbiornika wybieralnego na ścieki technologiczne o pojemności 9 m(3)– na działkach nr a i b, z k.m. [...], obręb [...], ulica [...] w [...]. Decyzją z dnia 10 marca 2014 r., nr [...], Prezydenta Miasta Opola, rozpatrując po raz kolejny sprawę, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W wyniku wniesionego odwołania przez inwestorów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzja z dnia 28 listopada 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do rozpoznania organowi I instancji. Decyzja Kolegium zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Prezydent Miasta Opola postanowieniem z dnia 21 lipca 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpoznania przez Sąd skargi na decyzję z dnia 28 listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał na fakt wniesienia skargi na decyzję SKO z dnia 28 listopada 2014 r. przez L. K., D. K., D. W., J. K. i M. K. i stąd też, wobec przekazania przez organ całości akt administracyjnych do organu II instancji, należało zawiesić postępowanie w sprawie. Z treścią postanowienia nie zgodził się T. C. i A. C. We wniesionym zażaleniu domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania, ewentualnie wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego poprzez uchylenie postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przytaczając brzmienie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. podnieśli, że z obowiązujących przepisów nie wynika, aby złożenie skargi do sadu administracyjnego stanowiło podstawę uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego. Generalną zasadą jest wykonalność ostatecznych decyzji zapadłych przed organami II instancji. Stwierdzili również, że organ w ogóle nie uzasadnił wystąpienia zagadnienia wstępnego w sprawie, ani też dlaczego rozpoznanie skargi na ostateczną decyzję SKO w Opolu uznał za zagadnienie wstępne. Organ nie wskazał też, jak merytorycznie uwarunkowane jest rozpoznanie sprawy przez organ, rozstrzygnięciem WSA w Opolu. Zdaniem żalących, brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w sprawie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Opola. Dokonując ponownego rozpoznania sprawy stwierdziło, że dopuszczalność zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależniona jest od wystąpienia zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie możliwe jest wyłącznie przez inny organ lub sąd. Uzasadniało Kolegium, że gdy w sprawie wyłoni się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, a tym samym nie uzasadnia zawieszenia postępowania w sprawie. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie doszło do wyłonienia się zagadnienie wstępnego. Fakt zaskarżenia ostatecznej decyzji SKO do sądu administracyjnego nie stanowi przeszkody w zakresie możliwości procedowania w sprawie przez organ I instancji. Stąd też nieuprawnione jest zawieszenie postępowania niejako "w oczekiwaniu" na orzeczenie sądu administracyjnego. Ewentualne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej SKO oznaczałoby tyle, że zaszłaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 145 K.p.a. rozstrzygnięć, jakie w międzyczasie na podstawie takiej decyzji zostały wydane. Z tych względów organ odwoławczy uznał za słuszne zarzuty zawarte w zażaleniu. W wywiedzionej skardze L. K., D. K. D. W., J. K. i M. K. nie zgodzili się z zapadłym w sprawie postanowieniem, uważając, że postanowienie organu I instancji było prawidłowe. Podkreślali, że nie godzą się na wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie części budynku mieszkalno-garażowego na warsztat samochodowo-blacharski ze sklepem przemysłowym. Podali, że warsztat działa już od paru lat, blisko okien ich budynków mieszkalnych i gospodarczych i powoduje uciążliwości takie jak hałas i zanieczyszczenie powietrza. W skardze wnieśli także wstrzymanie wykonania decyzji (winno być postanowienia) SKO. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. skarżący oświadczyli, że cofają wniesioną skargę i czynią to również w imieniu małżonek, które upoważniły ich do tej czynności. W piśmie z dnia 24 lutego 2016 r, skarżący oświadczyli, że nie wyrażają zgody na oddaleni skargi i nieświadome je wycofanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjna zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie jak i zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony skarżącej. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono prawa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm. - dalej jako K.p.a.) organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika zatem z przytoczonego przepisu możliwość zawieszenia postępowania uzależniona jest od kumulatywnego (łącznego) spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek wymienionych w tym przepisie. Norma z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. umożliwia zawieszenie postępowania tylko w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, istnieje zależność pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Tym samym jednym z elementów warunkujących (niezbędnych, podstawowych) wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, tj. wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zagadnienia wstępnego nie może stanowić wyjaśnienie okoliczności faktycznej, gdyż może nim być, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Inaczej mówiąc bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2937/13 – LEX nr 1730339). Przenosząc powyższe wywody i uregulowanie na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które warunkuje możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd aprobuje w całości ww. ustalenia oraz ich ocenę dokonaną przez organ odwoławczy i stąd też niecelowym jest ponawianie argumentacji w tym zakresie. Trudno bowiem uznać, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie na warsztat samochodowo-blacharski ze sklepem przemysłowym na części budynków mieszkalno-garażowych stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny nie wpływa, w tej konkretnej sprawie, na możliwość procedowania przez organy administracji. W sprawie brak jest zagadnienia wstępnego, od którego "zależeć" będzie rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, gdyż w przyczynach zawieszenia postępowania nie sposób dopatrzeć się związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zagadnieniem wstępnym nie jest zaś oczekiwanie przez organ na wyrok Sądu, który umożliwi wydanie decyzji o określonej treści. Ponadto zauważyć należy, iż żalący się trafnie zauważyli, że organ I instancji prowadzący postępowanie główne zobowiązany był ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Ocena związku przyczynowego opiera się na przepisach materialnych, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a taka ocena nie została dokonana. Podkreślenia wymaga, iż samo wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem ostatecznej decyzji, nie uzasadnia zawieszenia postępowania na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. lub odwlekania w czasie rozstrzygnięcia w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dopóki ostateczna decyzja zaskarżona do sądu nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania na tylko naruszałoby art. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ale również i art. 16 § 1 K.p.a.(por. wyroki NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akii OSK 1021/11 - LEX 1234108; z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 507/08 – LEX 531558; oraz z dnia 13 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1670/98 – ONSA 2001/4/189). Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że w zasadzie nie zawierają one argumentów dotyczących wadliwości zaskarżonego postanowienia, a jedynie wyrażają stanowisko co do braku możliwości ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ odwoławczy właściwie zastosował w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i stąd też na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.