II SA/Op 477/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 7 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] w [...] była decyzja Wojewody Opolskiego z 7 sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego z 22 maja 2017 r., nr [...] , odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Nyskiego z 1 października 2014 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi J. K. pozwolenia na budowę – przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na cele usługowe, na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] ul. [...], na działce nr a km [...]. Wydanie tych aktów poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Podaniem z 1 czerwca 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w [...] (dalej też: skarżąca, Wspólnota lub Wspólnota Mieszkaniowa) wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Nyskiego z 1 października 2014 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi J. K. pozwolenia na budowę. Starosta Nyski postanowieniem z 30 czerwca 2015 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 1 października 2014 r. Po otrzymaniu postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie złożenia przez J. K. fałszywego oświadczenia co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Starosta Nyski 26 października 2015 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 1 października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na cele usługowe. Od powyższej decyzji odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w [...]. Decyzją z 8 lutego 2016 r. Wojewoda Opolski uchylił decyzję Starosty Nyskiego z 26 października 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Nyski decyzją z 5 maja 2016 r. ponownie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Nyskiego nr [...] z 1 października 2014 r. Od powyższej decyzji ponownie odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w [...], reprezentowana przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Według członków Wspólnoty Mieszkaniowej zgoda, którą wyrazili właściciele lokali w uchwale powołanej przez inwestora w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została udzielona nie dla inwestora, a dla poprzedniej właścicielki lokalu. Decyzją z 8 lipca 2016 r. Wojewoda Opolski uchylił w całości decyzję Starosty Nyskiego i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję, J. K. reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wyrokiem z 24 listopada 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, sygn. akt II SA/Op 468/16, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego, w związku z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a przy z wydaniu decyzji kasacyjnej. Decyzją z 24 marca 2017 r., Wojewoda Opolski uchylił decyzję Starosty Nyskiego decyzją z 5 maja 2016 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w związku z faktem pominięcia G. K. jako strony postępowania. Decyzją z 22 maja 2017 r. Starosta Nyski odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 1 października 2014 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na cele usługowe. Pismem z 7 czerwca 2017 r., Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Rozstrzygając sprawę Wojewoda Opolski zważył, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Starosta Nyski postanowieniem z 30 czerwca 2015r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty Nyskiego nr [...], powołując się na przesłankę określoną w art. 145 §1 pkt 1 i 5 K.p.a. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Organ podkreślił, iż wskazana w/w przepisie fałszywość sprowadza się nie tylko do stricte fałszerstwa, lecz również może dotyczyć treści, jaką zawiera konkretny dowód, jak np. wątpliwości co do prawdziwości treści złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Warunkiem wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. jest oparcie się na takich fałszywych dowodach, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dowody bezpośrednio jej dotyczące, a organ, opierając się na takich dowodach, uzyskał niezgodny z prawdą obraz rzeczywistości, określonego stanu faktycznego. W konsekwencji oznacza to, że decyzja wydana w oparciu o takie dowody również jest dotknięta kwalifikowaną wadą. Przy czym warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia tej przesłanki jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Od warunku stwierdzenia sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa przez orzeczenie sądu lub innego organu Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza dwa wyjątki. Pierwszy z wyjątków wymieniony jest w art. 145 § 2 K.p.a. i dotyczy możliwości wznowienia, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Ponadto, wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Drugi wyjątek określony jest w art. 145 § 3 K.p.a. i dotyczy sytuacji, niemożności w ogóle wszczęcia postępowania przed sądem lub innym organem na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn. W niniejszej sprawie przesłanką, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. jest nieprawdziwe oświadczenie J. K. o prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę, który w ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] nie posiadał zgody na prowadzenie spornej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 7 sierpnia 2015 r. organ Policji odmówił wszczęcia dochodzenia w sprawie złożenia przez J. K. fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na to, że nie doszło do popełnienia przestępstwa, o którym mowa w art. 233 § 6 Kodeksu karnego. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny opisany powyżej, Wojewoda stwierdził, że nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż nie stwierdzono fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ, a wyjątki opisane powyżej, określone art. 145 § 2 i 3 K.p.a. nie zachodzą w tej sprawie. Przechodząc do kolejnej przesłanki, na którą powołał się organ pierwszoinstancyjny w zaskarżonej decyzji Wojewoda podkreślił, że art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nowym dowodem, na jaki powołuje się Starostwa Nyski, jest uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w [...] nieruchomości położonej przy ul. [...], ul. [...], [...] [...] z dnia 1 września 2011 r., wyrażająca zgodę D. W. na zmianę sposobu użytkowania oraz przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] na lokal użytkowy, w którym będzie prowadzona działalność usługowa, [...] "A". W załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę dla spornej inwestycji, oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor wymienia przedmiotową uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia 1 września 2011 roku, jako dokument, z którego wynika prawo do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Uwzględniając to, w ocenie Wojewody Opolskiego, wzmianka o uchwale Wspólnoty w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 22 sierpnia 2014 r., załączonym we wniosku o pozwoleniu na budowę, który znajduje się w aktach sprawy organu I instancji, dyskwalifikuje ją jako nowy dowód w sprawie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż organ pierwszoinstanycyjny wiedział o jej istnieniu przed dniem wydania decyzji. Reasumując, Wojewoda zważył, że w niniejszej sprawie nie istnieją, określone w art. 145 §1 pkt 1 i 5 K.p.a., podstawy wznowienia postępowania, bowiem powołane przez Starostę Nyskiego przyczyny wznowienia nie spełniają wymogów przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. Dlatego organ I instancji prawidłowo decyzją, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a, odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, zakończył Wojewoda. W skardze sądowoadministracyjnej Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w [...] zarzuciła "naruszenie prawa (bez wskazania przepisu naruszonego) polegające na odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Nyskiego z dnia 1 października 2014 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na cele usługowe, mimo, że decyzja ta jest wadliwa, bo została wydana wyłącznie na rzecz jednego współwłaściciela J. K. z pominięciem drugiego G. K., a organ nie posiada informacji, czy wyraziła ona zgodę na uzyskanie pozwolenia na budowę." Wskazując na ten zarzut skarżąca wniosła, "na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., aby sąd uchylił decyzję odwoławczą i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania". W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazała, że pozwolenie na budowę zostało wydane z pominięciem drugiego współwłaściciela, co było niedopuszczalne w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto zarzuciła, że zgodnie z art. 28 K.p.k. (winno być K.p.a.-przypis Sądu) stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesy prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Decyzja Starosty Nyskiego z października 2014 r. pomija G. K., a z zebranego materiału nie wynika, aby wyraziła zgodę na uzyskanie przez drugiego współwłaściciela pozwolenia na budowę. Pełnomocnik podkreśliła też, że decyzja Starosty Nyskiego dotyczy czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w decyzji i akcentując zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 K.p.a. Wznowienie postępowania może doprowadzić do uchylenia decyzji ostatecznej tylko wówczas, gdy orzeczenie dotknięte jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145 a § 1 lub 145 b § 1 K.p.a. Wspólnota w skardze powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie z tej przyczyny może nastąpić tylko na żądanie strony Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2017 r.,poz .2188 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2017 r., poz.1369 ze zm.) dalej w skrócie : "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego jest następstwem żądania Wspólnoty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Nyskiego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy już zakończonej ostateczną decyzją, w sytuacji gdy postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. Nawiązując do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania np. zachowanie terminu, czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Należy do nich m.in. wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jest to przesłanka, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wyłącznie na żądanie strony (art. 147 K.p.a.), czyli w rozpoznawanej sprawie G. K.. Natomiast skarżąca Wspólnota podała jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, a w myśl pkt 5 tego przepisu, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a., o wznowieniu postępowania rozstrzyga właściwy organ w drodze postanowienia, którego wydanie, w myśl art. 149 § 2 K.p.a., stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Trafnie organ odniósł się do przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. w realiach rozpoznawanej sprawy. Nowym dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. miałaby być uchwała Wspólnoty nr [...] z dnia 1 września 2011 r., którą inwestor wymienił w oświadczeniu o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Już samo porównanie daty uchwały i daty oświadczenia złożonego przez inwestora (22 sierpnia 2014 r.) uzasadnia stanowisko organów , że okoliczność ta nie może być przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nie jest to bowiem nowy dowód nie znany organowi (tu: Staroście Nyskiemu), który wydał decyzję. Co do fałszywości dowodu na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne czyli przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. to Wspólnota nie przedstawiła ani nie powołała się na orzeczenie potwierdzające popełnienie czynu karalnego np. fałszerstwa dowodów z dokumentów. Organ nie jest tymczasem uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń w kwestii popełnienia przestępstwa lub sfałszowania dokumentu (por. wyrok NSA z 9 lutego 2011 r., II OSK 1170/10, opubl. na stronach internetowych NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym, właściwie zastosowano art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. Również Sąd działając z urzędu, poza granicami skargi, nie dostrzegł takich uchybień, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.