II SA/Op 478/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 8 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Krapkowicach z dnia 4 sierpnia 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz P. O. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. O. jest decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 8 września 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Krapkowicach z dnia 4 sierpnia 2015 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny. W dniu 19 maja 2015 r. skarżący P. O., zatrudniony w charakterze młodszego ratownika w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], złożył oświadczenie mieszkaniowe dla celów ustalenia uprawnień do równoważnika za brak mieszkania w miejscu pełnienia służby. W oświadczeniu podał m. in., że ani on, ani jego żona A. S., nie posiadają mieszkania w miejscowości, w której pełni on służbę oraz nie pobierają ekwiwalentu z tytułu braku takiego mieszkania. Zamieszkują w domu rodziców skarżącego w [...], przy ul. [...]. Do oświadczenia załączył umowę najmu z dnia 9 października 2014 r., dotyczącą powyższej nieruchomości, zawartą z matką T. O. oraz wypowiedzenie tej umowy z dnia 10 marca 2015 r. W dniu 27 maja 2015 r. Komendant Powiatowy PSP w Krapkowicach zaproponował skarżącemu przydział "lokalu mieszkalnego (kwatery tymczasowej)", położonego na terenie Komendy PSP w Krapkowicach o pow. użytkowej 42,3 m2 oraz poinformował, że w razie przyjęcia tej oferty należy złożyć "wniosek o przydział kwatery tymczasowej". Jednocześnie pouczył skarżącego, że zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340, ze zm.), zwanej dalej ustawą o PSP, bezzasadna odmowa przyjęcia mieszkania skutkuje utratą uprawnień do równoważnika. W odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego wątpliwości co do charakteru, wielkości i stanu technicznego lokalu, pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. organ powołując się na przepis art. 76 ust. 5 ustawy o PSP wyjaśnił, że zaproponowany lokal jest "kwaterą tymczasową przeznaczoną na lokal mieszkalny", a jego powierzchna mieszkalna wynosi 27,44 m2. Pismem z dnia 14 lipca 2015 r. skarżący oświadczył, że nie jest zainteresowany przyznaniem kwatery tymczasowej, gdyż jest to tylko rozwiązanie czasowe, nie zaspokajające jego uprawnień wynikających z art. 74 ust. 1 ustawy o PSP. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2015 r., nr [...], organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, powołując się na przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP oraz przyjmując, że strona bezzasadnie odmówiła przyjęcia lokalu mieszkalnego (kwatery tymczasowej) odpowiadającego przysługującym jej normatywom. W odwołaniu skarżący domagał się uchylenia powyższej decyzji, podnosząc, że nie składał żadnego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, a organ I instancji nie wydał na jego rzecz decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Z tego względu nie mógł on też odmówić przyjęcia takiego lokalu. Opisaną na wstępie decyzją, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w decyzji Komendanta Powiatowego PSP w Krapkowicach. Powołał się na zasady przydziału lokali mieszkalnych dla strażaków mianowanych wynikające z ustawy o PSP, wskazując, że propozycja przyjęcia kwatery tymczasowej jest rozwiązaniem bezterminowym, przydział następuje na czas pełnienia służby przez strażaka w danej miejscowości. Zgodnie z art. 76 ust. 5 ustawy o PSP na kwatery tymczasowe przeznacza się lokale mieszkalne albo pomieszczenia adaptowane na mieszkalne (...), które znajdują się w budynkach na terenie zamkniętym lub w budynkach przeznaczonych na cele służbowe. W związku z zastrzeżeniami zgłaszanymi przez skarżącego w toku wymiany korespondencji przed wydaniem decyzji, organ podniósł że lokal taki nie musi mieć osobnego wejścia o ile znajduje się na terenie budynku PSP. W skardze P. O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 80, 8, i 10 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienie jaki był charakter proponowanego mu lokalu oraz naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz naruszenie: - przepisu art. 74 ust. 1 ustawy o PSP na skutek braku prawidłowej wykładni użytych w tym przepisie pojęć: "lokal mieszkalny" i "kwatera tymczasowa", - art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP na skutek jego bezpodstawnego zastosowania w sprawie, - art. 74 ust. 1a ustawy o PSP na skutek oparcia rozstrzygnięcia o to unormowanie pomimo, że nie dokonano żadnych ustaleń na okoliczność, czy w miejscowości, w której skarżący pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia odpowiedniego lokalu mieszkalnego. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące obowiązku zbierania i rozpatrzenia przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego a także zwracające uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia "lokalu mieszkalnego" od pojęcia "kwatery tymczasowej". Powołał się też na przepis § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. nr 241, poz. 2035), który przewiduje dwa odrębne wnioski o przydział lokalu mieszkalnego oraz o przydział kwatery tymczasowej. Jeżeli lokal znajduje się na terenie budynku służbowego lub obiektu zamkniętego danej jednostki PSP, to nie może być on kwalifikowany jako lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o PSP lecz jako kwatera tymczasowa. Organ przyznając w kierowanej do strony korespondencji, że proponowany lokal jest kwaterą tymczasową, pominął przy wykładni przepisu art. 78 ustawy o PSP powyższe rozróżnienie. Przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP należy wykładać zgodnie z jego brzmieniem, a skoro skarżący nie składał wniosku o przydział lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej, to nie mógł on odmówić przyjęcia takiego lokalu lub kwatery. W przepisie tym nie występuje przy tym przesłanka odmowy przyjęcia kwatery tymczasowej. Przepis art. 74 ust. 1a ustawy o PSP nie miał w sprawie zastosowania, gdyż organy obu instancji nie prowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego na okoliczność możliwości przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Opolski Komendant Wojewódzki PSP w Opolu wnosił o oddalenie skargi i również powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Z obowiązku zapewnienia strażakowi prawa do lokalu mieszkalnego organ może wywiązywać się w sposób podstawowy i w tym celu tworzone są resortowe zasoby mieszkaniowe. Równoważnik pieniężny za brak lokalu jest pochodną braku świadczenia i stanowi jedynie rekompensatę za czas oczekiwania na spełnienie tego obowiązku w sposób podstawowy. Możliwość przyznania strażakowi mianowanemu kwatery tymczasowej wynika z ustawy o PSP, a w przypadku, gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową równoważnika nie wypłaca się przez czas oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej niż przez pięć lat. Funkcjonariusz może zasadnie odmówić przyjęcia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej, które nie odpowiadają przysługującym mu normom zaludnienia lub są w nieodpowiednim stanie technicznym. Argumentacja organów obu instancji opierała się na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a wydanie decyzji zostało poprzedzone zebraniem materiału dowodowego w wystarczającym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów (przepis art. 57a P.p.s.a. dotyczy wyłącznie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, a więc sprawy rodzajowo innej od sprawy rozpoznawanej). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, odmawiająca przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o PSP oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 241, poz. 2033). Stosownie do treści art. 74 ust. 1 ustawy o PSP, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie 76 ust. 2 ustawy o PSP. Natomiast przepis art. 78 ust. 1 ustawy o PSP stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Ten ostatni przepis reguluje prawo strażaka do kwatery tymczasowej w przypadku delegowania do pełnienia służby w innej miejscowości i w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania. Zasadniczą formą realizacji uprawnień mieszkaniowych strażaków mianowanych, co należy podkreślić, jest przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego z zasobów wymienionych w art. 76 ust. 1 ustawy o PSP, a w wypadku gdy w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości (art. 74 ust. 1a). Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane zatem przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i strażak nie posiada własnego lokalu, przysługuje mu świadczenie pieniężne, w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia strażaka mianowanego, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli strażak nie posiada lokalu oraz jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 74 ust. 1 ustawy o PSP. Dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano i strażak mianowany takiego lokalu nie posiada, przysługuje mu równoważnik pieniężny. W rozpoznawanej sprawie winno być okolicznością niesporną, że skarżący nie posiada lokalu mieszkalnego, o którym mowa jest w art. 74 ust. 1 ustawy o PSP, ani nie otrzymał kwatery tymczasowej zgodnie z art. 74 ust. 1a ustawy o PSP. Dopiero w kontekście powyższych regulacji należało dokonać analizy przepisu art. 78 ust. 2 ustawy o PSP, a zwłaszcza pkt 2, który w ocenie organów miał w sprawie zastosowanie. Niewątpliwie przepis ten jest przepisem szczególnym, pozbawiającym strażaka mianowanego prawa do równoważnika pieniężnego należnego w sytuacji, o której mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o PSP i jako taki musi być wykładany ściśle. Dotyczy to także ww. przepisu art. 78 ust. 1, który stanowi odstępstwo od reguły nakazującej zapewnienie strażakowi prawa do lokalu mieszkalnego na zasadach wynikających z art. 74 ust. 1 i 1a ustawy o PSP. W tym miejscu zauważyć należało, że aczkolwiek na gruncie ustawy o PSP funkcjonuje możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka mianowanego "w naturze" w dwojaki sposób, a mianowicie przez przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego lub przez przydział kwatery tymczasowej, to jednak art. 78 ust. 1 wiąże prawo do równoważnika pieniężnego wyłącznie z nieposiadaniem lokalu mieszkalnego lub domu, zaś art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP stanowi, że "równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust. 7". To ostatnie odesłanie odnosi się wyłącznie do "wnioskowej" formy przydziału lokalu mieszkalnego, a nie do zakresu przedmiotowego, rozszerzającego wyłączenie prawa do równoważnika pieniężnego z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o PSP także na sytuację bezzasadnej odmowy przyjęcia kwatery tymczasowej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 657/08 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono trafny pogląd, że "w przepisach występują dwa pojęcia: lokal mieszkalny (art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) i kwatera tymczasowa (art. 74 ust. 1a ustawy). Zgodnie natomiast z art. 78 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażakowi mianowanemu na stałe nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, jeżeli odmówił on bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego (odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym), a nie kwatery tymczasowej" i pogląd ten skład Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę w pełni akceptuje. Niezależnie od powyższego zwrócić należało uwagę, że skoro przepis art. 78 ust. 2 jest przepisem szczególnym (wyjątkiem) w stosunku do zasad wynikających z art. 74 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, to przy jego stosowaniu działania organu, który chce się uwolnić od obowiązku zapłaty równoważnika pieniężnego, muszą być jednoznaczne i nie mogą pozwalać na jakikolwiek margines niepewności. Tymczasem z akt sprawy wynikało, że skarżącemu proponowano przyjęcie "lokalu mieszkalnego (kwatery tymczasowej)", a po stosownym zapytaniu z jego strony wyjaśniono, że chodzi o "kwaterę tymczasową przeznaczoną na lokal mieszkalny". Dopiero na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. pełnomocnik organu w sposób jednoznaczny wyjaśnił, że propozycja z dnia 27 maja 2015 r. dotyczyła kwatery tymczasowej. Organ nie dochował zatem wymaganej staranności w zakresie swoich kontaktów ze skarżącym w przedmiotowej sprawie, co mogło prowadzić do jego dezinformacji oraz do spowodowania określonych negatywnych skutków w zakresie treści składanych oświadczeń, mających doniosłe znaczenie prawne w sferze przysługujących mu uprawnień. Naruszało to zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć, a naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na zasadzie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd podjął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu.