II SA/Op 482/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. i D. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 września 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 maja 2015 r. nakazującą K. Z. oraz D. P. doprowadzenie robót budowlanych polegających na umieszczeniu na ścianie szczytowej budynku przy ulicy [...] nośnika reklamowego typu LED do stanu sprzed ich wykonania, poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego typu LED wraz z jego konstrukcją wsporczą oraz instalacją elektryczną. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 14 kwietnia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przeprowadził kontrolę dotyczącą zainstalowania reklamy LED na elewacji szczytowej budynku przy ul. [...] w [...]. W toku kontroli stwierdził, że na ścianie szczytowej budynku znajduje się reklama typu LED o wymiarach ok. 6m x 4,5m, osadzona na konstrukcji wsporczej, stalowej kratownicy i podłączona do instalacji elektrycznej. Obecny przy kontroli przedstawiciel zarządcy nieruchomości przedstawił uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] z dnia 21 kwietnia 2010 r. wyrażającą zgodę na umieszczenie tablicy reklamowej. Inwestorem wykonanych robót jest spółka cywilna A. Obecny przy kontroli S. K., występujący jako pełnomocnik oświadczył, że przedmiotowa reklama zamontowana została bez zgody organu architektoniczno-budowlanego. Zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2015 r. poinformowano Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu oraz S. K. - pełnomocnika Firmy A spółka cywilna w [...] o wszczęciu postępowania w sprawie umieszczenia reklamy LED na elewacji budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzją z 29 maja 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) nakazał inwestorom K. Z. oraz D. P. doprowadzenie robót budowlanych polegających na umieszczeniu na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] nośnika reklamowego typu LED do stanu sprzed ich wykonania, poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego typu LED wraz z jego konstrukcją wsporczą oraz instalacją elektryczną. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli z dnia 14 kwietnia 2015 r., uchwały Rady Miasta Opola z dnia 12 października 2006 r., Nr LXXI/828/06, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Przedmieście Odrzańskie" w Opolu, projektu budowlanego konstrukcji wsporczej reklamy świetlnej LED przy ulicy [...] w [...], uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ulicy [...] w [...] i stwierdził, że przedmiotowa reklama to typowy baner reklamowy, który nie jest szyldem z danymi adresowymi Wspólnoty Mieszkaniowej, ani tablicą kierunkową, nie jest też informacją o mieście [...]. Podał również, iż ustalony inwestor nie posiada stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, a obowiązujący dla terenu ulicy [...] w [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (informacja na stronie internetowej www.bip.um.opole.pl) zabrania umieszczania reklam w obrębie tej części Miasta Opola. W tym stanie faktycznym, zdaniem organu I instancji, brak jest możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i pozostawienia reklamy w miejscu, które zastał nadzór budowlany. Uzasadniał organ, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przepisami prawa miejscowego i stad też skoro nośnik reklamowy narusza te ustalenia, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia, które prezentuje sentencja niniejszej decyzji. Organ przywołując przepisy art. 1, art. 3 pkt 3 i pkt 4, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 4 pkt 23 ustawy o drogach przeprowadził wywód, że uwzględniając charakter spornej reklamy LED, należy przyjąć, iż jest to urządzenie reklamowe, a nie tablica reklamowa, która jest co do zasady zdecydowanie mniej skomplikowana. Stąd też dla rozpatrzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych zastosowanie mają przepisy art. 50-51 Prawo budowlane. Fakt naruszenia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość badania przez organ nadzoru budowlanego przydatności techniczno-budowlanej wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych i zobowiązuje do zastosowania przepisu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podkreślił również organ, że w niniejszej sytuacji jedynie możliwym prawnym rozwiązaniem jest zastosowanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, który należy rozumieć jako stan sprzed wykonania badanych - samowolnych (bo wykonanych bez zgłoszenia) robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji, w terminie, wnieśli wspólnicy firmy A s.c. i domagali się w nim uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ewentualnie uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji organu I instancji zarzucili naruszenie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niedokonanie wykładni czy reklama LED należąca do skarżących jest budowlą w rozumieniu tego przepisu i czy jej montaż wymagał pozwolenia na budowę; art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że reklama LED nie jest tablicą reklamową w rozumieniu tego przepisu; uchwały Nr LXXI/828/06 Rady Miasta Opola z dnia 12 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Przedmieście Odrzańskie" w Opolu, poprzez oparcie skarżonej decyzji na jej podstawie, podczas gdy dla ulic [...] – [...] w [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 25 września 2008 r., Nr XXXVI/381/08, natomiast dla ulic [...] - [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został uchwałą z dnia 26 stycznia 2012 r., Nr XXII/331/12; art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustalenia prawdy obiektywnej i niedokonanie swobodnej oceny całego materiału dowodowego przejawiającej się w wydaniu decyzji na podstawie fragmentarycznego, a nie pełnego materiału dowodowego; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich relewantnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organy nie uwzględniły faktu, że skarżący dokonali wyłącznie zmiany rodzaju nośnika reklamy – ekranu LED, gdyż wcześniej na tym budynku zamontowana była tablica LED innego inwestora. Akcentowali także brak należytego wyjaśnienia sprawy, a zwłaszcza ustalenia, który z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązuje na spornym terenie. Uzasadniali, że dla tablic reklamowych zastosowanie mają przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie art. 3 pkt 3 oraz, że zamontowana przez nich reklama odpowiada wymogom przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i że zamontowana została na podstawie projektu i stąd też nie stanowi żadnego zagrożenia. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 września 2015 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, przyjął, że skarżący dokonali zamontowania w 2010 r. reklamy LED w miejsce większej tablicy reklamowej, z wykorzystaniem istniejącej instalacji elektrycznej. Skarżący nie posiadali żadnej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Na wykonanie tej reklamy, stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu wykonywanych robót, a nie pozwolenie na budowę, jak to przyjął organ I instancji. Zdaniem organu, sam fakt odmiennej kwalifikacji prawnej wykonanych robót przez organ odwoławczy nie przesądza o uznaniu decyzji organu I instancji za obarczone wadą uzasadniającą jej uchylenie, gdyż postępowanie organu I instancji zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone w trybie mającym zastosowanie również w sprawie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia i uchybienie organu I instancji w zakresie kwalifikacji prawnej może zostać skorygowane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Uzasadniał, że art. 50 ust. 1 pkt 1-4 i art. 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie w innych przypadkach niż w art. 48 ust. 1 lub art. 49b Prawa budowlanego, tj. w sytuacji gdy roboty budowlane są wykonane samowolnie, w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi i mienia lub niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę lub przepisami. Odnosząc się do zarzutów co do niezgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że jest to argument nietrafny, gdyż przepisy uchwały Rady Miasta Opola z dnia 25 września 2008 r. (Nr XXXVI/381/08). w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ulic [...] – [...] lub uchwały z dnia 26 stycznia 2012 r. (Nr XXII/331/12.) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ulic [...] – [...] nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Z załączników graficznych do wskazanych uchwał (dostępnych na stronie internetowej bib.um.pl) wynika, że nie obejmują one terenu na którym zlokalizowany jest budynek przy ul. [...] w [...], a zatem organ I instancji prawidłowo do oceny stanu faktycznego zastosował prawidłowo przepisy uchwały Rady Miasta Opola z 12 października 2006 r., Nr LXI/828/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Przedmieście Odrzańskie". Organ prawidłowo również ocenił, że obecna lokalizacja urządzenia reklamowego jest niezgodna z § 5 ust. 1 pkt 10 ww. planu, zakazującym lokalizowania tablic reklamowych na elewacjach. Organ odwoławczy konkludował, że w jego ocenie, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji, a zaskarżona decyzja organu I instancji nie jest obarczona wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się inwestor - wspólnicy firmy A spółka cywilna wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 maja 2015 r. Zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego *Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), dalej zwanej K.p.a., poprzez brak ustalenia prawdy obiektywnej i niedokonanie swobodnej oceny całego materiału dowodowego, objawiającej się w wydaniu skarżonej decyzji w oparciu o fragmentaryczny, a nie pełny materiał dowodowy, co w konsekwencji mogło doprowadzić do obrazy przepisu prawa materialnego w postaci art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie; art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie na czym polega niezgodność urządzenia reklamowego LED z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Opola z 12 października 2006 r., Nr L.XXI/828/06 "Przedmieście Odrzańskie", w szczególności niewyjaśnienie pojęcia "teren publiczny" na potrzeby przedmiotowej sprawy; art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ II instancji odmiennej od organu I instancji stopnia kwalifikacji prawnej tablicy reklamowej LED, a przez to wydanie w II instancji decyzji po raz pierwszy, pozbawiając skarżących prawa do odwołania i rozpoznania ich sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, a także nieprzekazame sprawy organowi I instancji. Wskazując na powyższe wnosili o uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu dowodzili, że organ II instancji uznając argumenty skarżących w zakresie zakwalifikowania spornego nośnika reklamowego typu LED jako urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i który wymagał zgłoszenia, wadliwie uznał, że odmienna kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych dokonana przez organ I instancji nie przesądza o uznaniu decyzji tego organu za obarczoną wadą uzasadniającą jej uchylenie. Skarżący nie godził się ze stwierdzeniem, że postępowanie organu I instancji zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone w trybie mającym zastosowanie również w sprawie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia i uchybienie organu I instancji w zakresie kwalifikacji prawnej może zostać skorygowane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy winien w zaistniałej sytuacji rozważyć czy ta okoliczność nie powinna wywołać skutku w postaci uchylenia decyzji organu i instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniali skarżący, że nieuwzględnienie tej kwestii stanowi podstawę uznania, że organ II instancji we własnym zakresie, bez postępowania organu I instancji, przeprowadził postępowanie na nowej podstawie prawnej z naruszeniem jednej z kardynalnych zasad ogólnych, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania, a takie działanie uznać należałoby za rażące naruszenie prawa. Podniósł, że ustawodawca w przepisach art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego zdecydował się na rozróżnienie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu (budowie) obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo skutecznie wniesionego sprzeciwu. W obu przypadkach przewidziano procedurę legalizacyjna i są one podobne, lecz nie identyczne i dlatego też nie można uznać, iż postępowanie organu I instancji zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone w trybie mającym zastosowanie również w sprawie wybudowania (budowie) obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo skutecznie wniesionego sprzeciwu, gdyż w istocie odnosiło się do robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżący przyznając, że z § 5 ust. 1 pkt 10 planu zagospodarowanie przestrzennego uchwalonego uchwalą Rady Miasta Opola z 12 października 2006 r., Nr LXXI/828/06 "Przedmieście Odrzańskie" wynika zakaz lokalizowania tablic reklamowych na elewacjach budynków od strony terenów publicznych niezwiązanych bezpośrednio z przeznaczeniem obiektów lub jego części, to jednak organ odwoławczy nie powiązał tego zakazu z urządzeniem reklamowym skarżących. W sprawie istotnym jest bowiem to, że żaden przepis prawa nie definiuje czym jest miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, czy też miejsce użytku publicznego. Ponadto, w ocenie skarżących, miejsce objęte zakazem lokalizowania tablic reklamowych zostało określone zbyt ogólnie, albowiem rozciąga się na obszar całego planu - "Przedmieście Odrzańskie". Tym samym organ odwoławczy dokonał oceny prawnej sprawy z nie tylko z przekroczeniem ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, ale też nie ustalił w sprawie pełnego stanu faktycznego, w tym ustalenia, które postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwe są dla ulicy [...] w [...]. Podkreślili też, iż sporna tablica reklamowa zamontowana została w miejsce innej, istniejącej od 2002 r., której montaż odbył się z poszanowaniem przepisów ustawy Prawa budowlanego, a w 2010 r. nastąpiła wyłącznie zmiana nośnika (ekranu LED), który podpięty został pod już istniejącą instalację elektryczną. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że skarżący zarzucając wadliwe zastosowanie przez organy przepisów uchwały Rady Miasta Opola z dnia 12 października 2006 r., Nr LXI/828/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Przedmieście Odrzańskie" w Opolu nie uzasadnili prezentowanego stanowiska o konieczności zastosowania przepisów prawa miejscowego wynikających z uchwały z dnia 26 stycznia 2012 r., Nr XXII/331/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – zwaną dalej P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Dodać należy także, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Nie jest też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w Opolu (dalej jako OWINB), z dnia 4 września 2015 r. którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, dalej jako PINB, z dnia 29 maja 2015 r. nakazującą skarżącym, jako inwestorom, doprowadzenie robót budowlanych polegających na umieszczeniu na ścianie szczytowej budynku przy ulicy [...] nośnika reklamowego typu LED do stanu sprzed ich wykonania, tj. poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego typu LED wraz z jego konstrukcją wsporczą oraz instalacją elektryczną, wykazała, że nie zostały one wydane z naruszeniem prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy roboty budowlane polegające na zainstalowaniu tablicy reklamowej typu LED na ścianie budynku wymagały zgłoszenia właściwemu organowi, czy też uzyskania pozwolenia na budowę oraz czy możliwe było przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, jak sugerują to skarżący. Podstawę materialnoprawną zapadłych w sprawie rozstrzygnięć przed organami obu instancji stanowiły przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem art. 29-31, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez pozwolenie na budowę, stosownie do art. 3 pkt 12 ustawy, należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Za budowę należy rozumieć natomiast wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy), zaś przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy). W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że przepisy obowiązującego prawa budowlanego dokonują rozróżnienia i wyjątków, które mają miejsce przy realizacji obiektów budowlanych i robót budowlanych, a rezygnacja z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę musi wyraźnie wynikać z przepisu prawa. Przepisem, który co do zasady przewiduje zwolnienie inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych jest art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec treści art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tego typu inwestycja wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, iż definicję robót budowlanych ustawodawca zawarł w przytoczonym już wyżej przepisie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, jednak wśród wymienionych tam robót nie będących budową brak jest pojęcia "instalacja"; przepis ten wymienia natomiast pojęcie "montaż". W świetle uregulowań omawianej ustawy nie może być jednak żadnych wątpliwości, że roboty polegające na instalowaniu urządzeń reklamowych ustawodawca traktuje jako rodzaj robót budowlanych. Z zestawienia przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że nie wszystkie roboty budowlane dotyczące tablic i urządzeń reklamowych objęte są zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zwolnienie dotyczy tylko tych tablic reklamowych, które są instalowane na obiektach budowlanych albo są wolnostojące i nie są trwale związane z gruntem. Przenosząc zatem powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż organ II instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu oględzin i projektu budowlanego reklamy, dokonał prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych, które dotyczyły zainstalowania na elewacji szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] tablicy reklamowej typu LED o wymiarach ok. 6m x 4,5m, osadzonej na konstrukcji wsporczej - stalowej kratownicy i podłączonej do instalacji elektrycznej. Okoliczność zainstalowania tej reklamy nie była sporna. Niekwestionowanym było również i to, że skarżący nie legitymowali się ani pozwoleniem na budowę, ani też zgłoszeniem. Okoliczność, że poprzednio inny inwestor miał zamontowaną w tym samym miejscu (na tej samej ścianie szczytowej elewacji) innego rodzaju tablicę reklamową, a skarżący w 2010 r. dokonali jedynie zamontowania większej reklamy LED w miejsce poprzedniej tablicy reklamowej, nie zwalniał skarżących z obowiązku dokonania zgłoszenia tego rodzaju robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż w miejsce poprzedniej reklamy dokonali zainstalowania nowej, większej gabarytowo reklamy typu LED, a prace te miały charakter robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Zasadnie też uznały organy, że skarżący nie legitymowali się zgłoszeniem dotyczącym robót budowlanych związanych z zainstalowaniem spornej reklamy. Ta okolicznością nie budziła wątpliwości. Postępowanie naprawcze w stosunku do robót budowlanych wykonanych m.in. bez wymaganego zgłoszenia prowadzone jest na postawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 łącznie z art. 51 Prawa budowlanego dotyczą innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Każdy z tych przepisów art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy innych stanów faktycznych, co przesądza o ich zakresie przedmiotowym i ich zastosowaniu. Przepisy art. 50-51 ustawy mają więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przykładem robót budowlanych, które wymagają zgłoszenia, ale nie są budową, mogą być np. te wymienione w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego (a więc i instalowanie tablic reklamowych w warunkach określonych w pkt 6), które zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 wymagają zgłoszenia. O właściwym zakwalifikowaniu robót budowlanych przy realizacji urządzenia reklamowego decyduje projektowana technologia wykonania tych robót. Do robót budowlanych zastosowania nie mają więc przepisy art. 49b, lecz przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Dodać należy nadto, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy znajduje zastosowanie również do robót budowlanych już zakończonych, a to wobec brzmienia przepisu art. 51 ust. 7 ustawy. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Art. 51 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organy obu instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym uznały, że postępowanie naprawcze toczyło się na podstawie ww. przepisów, a przedmiotem postępowania były roboty związane z samowolnie wykonanymi robotami budowlanym polegającymi na zainstalowaniu tablicy reklamowej LED. Jednocześnie przedmiot postępowania został określony przez organ I instancji (por. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 23 kwietnia 2015 r.) jako umieszczenie reklamy LED na elewacji budynku przy ulicy [...] w [...]. Stąd też organ odwoławczy z mocy kompetencji płynących z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) oraz z art. 138 K.p.a., będąc uprawniony i zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 K.p.a., dokonał własnej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych wskazując wprost, że nie wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy nie oparł rozstrzygnięcia na innym przepisie prawa, niż uczynił to wcześniej organ I instancji, a zatem w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie sprawy nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że organ odwoławczy winien stwierdzić, iż organ I instancji prowadził postępowanie naprawcze na innej podstawie prawnej niż organ odwoławczy i stąd też w sprawie należało wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i postępowanie w sprawie umorzyć. Odniesienia w sprawie wymaga jeszcze kwestia braku możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazujące zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego prawem wykonanych bądź wykonywanych robót budowlanych. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1877/11 – http:nsa.orzeczenia.gov.pl). Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Lokalizacja spornego urządzenia reklamowego jest niezgodna z § 5 ust. 1 pkt 10 planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Opola z 12 października 2006 r., Nr LXXI/828/06, "Przedmieście Odrzańskie", zakazującym lokalizowanie tablic reklamowych na elewacjach budynków od strony terenów publicznych niezwiązanych bezpośrednio z przeznaczeniem obiektów lub jego części. Zarzuty skargi dotyczące zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów niewłaściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego ulicy [...] w [...] nie zasługują na uwzględnienie, gdyż z załączników graficznych przedstawiający granice obszaru objętego planami, tj. uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 25 września 2008 r., Nr XXXVI/381/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ulic [...] – [...] i uchwały z dnia 26 stycznia 2012 r., Nr XXII/331/12, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ulic [...] – [...] wynika, że nie obejmują one terenu, na którym zlokalizowana jest sporna reklama. Odnosząc się do zarzutu, że organy nie wyjaśniły pojęcia użytego w § 5 ust. 1 pkt 10 planu z 2006 r., tj "od strony terenów publicznych" zauważyć należy, iż w istocie w uchwale Rady Miasta Opola brak jest definicji tego sformułowania. Jednak w przedmiotowej sprawie poza sporem musi być to, że budynek mieszkalny przy ulicy [...] położony jest bezpośrednio przy skrzyżowaniu dwóch dróg publicznych - ulicy [...] i [...]. Fakt ten potwierdza m.in. mapa z planu miasta. Stąd też zamontowanie przez skarżących tablicy LED na ścianie szczytowej tego budynku, od strony skrzyżowania dróg publicznych uniemożliwia uznanie, że nie znajduje się ona od strony terenów publicznych, którymi niewątpliwie są drogi publiczne, stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz.460, ze zm.). Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpatrzył ponownie sprawę wyjaśniając w sposób należyty przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym zasad postępowania. W konsekwencji nie można podzielić stawianych organowi zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Z przedstawionych względów nie można uznać zasadności zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji