II SA/Op 488/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 8 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania, we wznowionym postępowaniu, prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca K. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 8 września 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 28 lipca 2017 r. orzekającą o uchyleniu decyzji: - Starosty Kluczborskiego z dnia 17 września 2014 r., nr [...] w sprawie przyznania prawa do stypendium w wysokości 997,40 zł brutto miesięcznie, w okresie odbywania stażu, od 1 października 2014 r. - Starosty Kluczborskiego z dnia 9 stycznia 2015 r., nr [...] w sprawie utraty prawa do stypendium z dniem 1 stycznia 2015 r. oraz orzekającej o odmowie przyznania prawa do stypendium w okresie od 1 października 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Skarżąca wniosła w skardze o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznej do czasu zakończenia niniejszej sprawy prawomocnym wyrokiem. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm), dalej P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Przywołane powyżej przepisy wskazują, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej ma charakter szczególny, przy czym przesłanki przewidziane w cytowanym przepisie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, zwłaszcza, że art. 61 § 3 P.p.s.a. zawiera ich wyliczenie kompletne. Jak już wyżej zauważono przesłankami uzasadniającymi zastosowanie przez sąd tej instytucji procesowej jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym ostatnim wypadku, chodzi o taką szkodę (majątkową a także niemajątkową), kiedy nie będzie możliwe przywrócenie stanu pierwotnego. Z kolei nie każda strata materialna, stanowi "znaczną szkodę" w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może jednak dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie kwalifikują się więc z reguły do wykonania wszelkie akty administracyjne mające charakter odmowny, z tym zastrzeżeniem, że odmowny charakter decyzji, nie pozbawia jednak strony skarżącej prawa do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji. W rozpoznawanej sprawie, wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji, która utrzymuje w mocy decyzję orzekającą o uchyleniu decyzji o przyznaniu prawa do stypendium oraz o utracie stypendium Decyzja ta zaś nie podlega wykonaniu. Podkreślić, bowiem należy, iż wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania (adresata aktu), polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. Przez pojęcie "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie - nie każdy wymaga wykonania (tak: Tadeusz Woś [w:] Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., wydanie 5, Wydawnictwo LexisNexis, s. 486-490). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. W związku z tym decyzja ta nie posiada przymiotu wykonalności, co uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania. Decyzja ta nie nakłada na skarżącą obowiązku zwrotu pobranych świadczeń z tytułu stypendium stażowego, dopiero bowiem decyzja zobowiązująca do zwrotu takich świadczeń nadaje się do wykonania. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji dotyczącej odmowy przyznania stypendium (por. postanowienie z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 488/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Przychodzi w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2014 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065), orzekanie o obowiązku nienależnie pobranego stypendium, należy do zadań samorządu powiatowego w zakresie polityki rynku pracy, poprzez wydawanie decyzji w tym przedmiocie, a zatem dopiero decyzja nakładająca obowiązek zwrotu stypendium jest ta, która podlega wykonaniu w stosunku do strony. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może jednak dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie kwalifikują się więc z reguły do wykonania wszelkie akty administracyjne mające charakter odmowny, z tym zastrzeżeniem, że odmowny charakter decyzji, nie pozbawia jednak strony skarżącej prawa do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji. Jednakże zawarty w skardze wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na istnienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Skarżąca ograniczyła się bowiem jedynie do samego sformułowania w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie przedstawiła natomiast żadnych argumentów, ani żadnych dokumentów na potwierdzenie np. swojego stanu majątkowego, czy jakichkolwiek innych okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Ciężar natomiast udowodnienia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Zagadnienie to było rozważane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten przyjmował między innymi, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. Brak przy tym podstaw, aby żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę (por. postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 1236/14, CBOSA). W innym orzeczeniu NSA podniósł, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku (por. postanowienie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1399/14, CBOSA). NSA wywodził też, że to w interesie skarżącego leży takie sformułowanie wniosku, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Również w jego interesie leży poparcie tychże twierdzeń stosownymi dokumentami; sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji oraz mieć możliwość zweryfikowania tejże wiedzy. Uprawdopodobnienie okoliczności nie oznacza gołosłownego stwierdzenia przez podmiot na nią się powołujący, że okoliczność ta istnieje (por. postanowienie NSA z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II FZ 1419/14, CBOSA). Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku, nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, P.p.s.a. nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 268/14, CBOSA). Przyjdzie stwierdzić, że Sąd w pełni podziela przedstawione powyżej poglądy oraz stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 455/12, w którym wskazano, że "postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności wydawane jest wyjątkowo, na wniosek skarżącego i nie stosuje się w odniesieniu do niego treści art. 49 P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy". Jak natomiast trafnie wywiedziono w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II FZ 70/16, "Bez wątpienia uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zwrócenie się do sądu z samym żądaniem wstrzymania". Z kolei, w literaturze przedmiotu przyjęto (patrz: Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, LexisNexis - Wydanie 3, Warszawa 2008 r., s. 219), że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 P.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Od zasady tej dopuszczalne są wyjątki, usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami sprawy. Przykładowo, jeżeli z treści skargi sporządzonej przez stronę działającą bez adwokata lub radcy prawnego pośrednio da się wyprowadzić - choćby w jakimś fragmencie - uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, to - mając na względzie postanowienia zawarte w art. 6 P.p.s.a. - należałoby się zastanowić, czy nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 49 § 1 P.p.s.a., i wezwać skarżącego do uzupełnienia braków wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Dodać jeszcze przyjdzie, że w piśmiennictwie słusznie wskazuje się, iż sąd administracyjny, rozpoznając wniosek, bierze pod uwagę nie tylko okoliczności w nim wskazane, ale też wszelkie okoliczności i dokumenty znane sądowi z urzędu (tak: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 338). Sąd, analizując akta sprawy nie dostrzegł z urzędu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, mającej cechy decyzji odmownej, ani też jakichkolwiek okoliczności uzasadniających - w drodze wyjątku - zastosowanie art. 49 § P.p.s.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., stąd też nawet w przypadku gdyby zaskarżona decyzja podlegała wykonaniu, złożony wniosek nie zasługiwałby na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.