II SA/Op 49/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej P. K. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Starosta Nyski decyzją z dnia [...], nr [...], uznał P. K. z dniem 1 września 2006 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 września 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy strona rozwiązała stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, w związku z czym zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) zasiłek przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. W odwołaniu od decyzji P. K. - reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego D. S., wniosła o uchylenie decyzji z uwagi na to, iż stosunek pracy rozwiązany został przez oświadczenie pracownika bez zachowania okresu wypowiedzenia, tj. na podstawie art. 30 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy, co nie jest jednoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż strona w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. od 1 marca 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. była zatrudniona w firmie A Sp. z o.o. w P. Ze świadectwa pracy odwołującej wynika jednak, że jej stosunek pracy został rozwiązany na podstawie art. 30 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy tj. przez oświadczenie pracownika bez zachowania okresu wypowiedzenia. Takie rozwiązanie stosunku pracy uznać zaś należy za tożsame z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem. P. K. wypowiedziała bowiem stosunek pracy, choć nie został zachowany okres wypowiedzenia. Tym samym, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zasiłek przysługuje jej po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P. K. - reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego D. S., wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych i wydatków w wysokości 615 zł – w tym 600 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, a 15 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 75 ust.1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez uznanie, iż rozwiązanie umowy o pracę przez pracownika bez wypowiedzenia jest tożsame z rozwiązaniem stosunku pracy przez pracownika za wypowiedzeniem i stwierdzenie w związku z tym, że przez 90 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy zasiłek dla bezrobotnych skarżącej nie przysługuje – czemu przeczy treść art. 55 § 3 Kodeksu pracy. Skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał żadnej podstawy prawnej przyjętego stanowiska. Wyjaśniając, iż rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z uwagi na rażące naruszanie norm kodeksu pracy przez pracodawcę, w szczególności zaś niewypłacalnie wynagrodzenia skarżąca wskazała, iż z przedłożonego świadectwa pracy wynika, że umowa o pracę rozwiązana została bez wypowiedzenia (art. 30 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy) na podstawie art. 55 § 11 Kodeksu pracy. Z treści art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jednoznacznie wynika zaś, iż zasiłek dla bezrobotnych nie przysługuje jedynie w przypadku wypowiedzenia stosunku pracy przez pracownika bądź zawarcia przez strony porozumienia o rozwiązaniu umowy. Zgodnie natomiast z art. 55 § 3 Kodeksu pracy rozwiązanie umowy o pracę z przyczyn określonych w art. 55 § 1 i 11 Kodeksu pracy pociąga za sobą skutki, jakie przepisy prawa wiążą z rozwiązaniem umowy przez pracodawcę za wypowiedzeniem. Dlatego też, nie można przyjąć, że rozwiązanie umowy o pracę przez pracownika bez wypowiedzenia jest tożsame z rozwiązaniem umowy o pracę przez pracownika za wypowiedzeniem. Działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski uchylił decyzję własną z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nyskiego z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a, art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdził, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do przyczyn rozwiązania umowy o pracę w oparciu o art. 30 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy. Zaznaczając, iż rozwiązanie umowy o pracę z przyczyn określonych w art. 55 § 1 i 11 pociąga zaś za sobą skutki, jaki przepisy prawa wiążą z rozwiązaniem umowy przez pracodawcę za wypowiedzeniem uznał, iż niewyjaśnianie przyczyny rozwiązania umowy o pracę stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Dodatkowo zaznaczył także, iż na skutek ugody sądowej świadectwo pracy skarżącej zostanie sprostowane poprzez dodanie, iż stosunek pracy został rozwiązany na podstawie art. 55 § 11 Kodeksu pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, pełnomocnik P. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...], z powodu naruszenia art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy uwzględnienie skargi w całości oznacza skorygowanie zaskarżonego działania wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze, a decyzja wydana w tym trybie nie może przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną. Domagając się ponadto uchylenia wszystkich pozostałych decyzji poprzedzających decyzję zaskarżoną, w skardze zawnioskowano również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych wg norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 600 zł. Wskazując na związanie organu treścią żądania skargi i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, strona skarżąca wywiodła, że uwzględnienie skargi w całości polega na zadośćuczynieniu skardze, co oznacza doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z treści skargi, a to z kolei stoi na przeszkodzie powrotu sprawy na drogę administracyjną. Wojewoda Opolski wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, argumentując, iż uchylając decyzję własną i decyzję organu pierwszej instancji uwzględnił w całości wniesioną skargę. Podał również, iż Starosta Nyski decyzją z dnia 16 stycznia 2007 r. przyznał skarżącej zasiłek dla bezrobotnych od dnia 9 września 2006 r., tj. po upływie 7 dni od dnia rejestracji. Postępowanie w przedmiocie skargi na decyzję dotyczącą przyznania zasiłku dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia rejestracji stało się zatem bezprzedmiotowe. W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2007 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż o decyzji Starosty Nyskiego przyznającej zasiłek dla bezrobotnych, dowiedział się dopiero z treści odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, iż pomimo złożonego do akt pełnomocnictwa decyzja ta nie została mu doręczona. Dlatego też nie wiąże ona organu ani strony, a zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o umorzenie postępowania jest przedwczesny. W piśmie podtrzymano również dotychczasowe żądania dotyczące zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1200 zł za obie skargi. Z akt sprawy została do odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego wyłączona skarga na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Tak przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola wykazała, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...]. Wydana ona została w oparciu o przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., stanowiący iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Stosownie do powołanej regulacji dostrzec zatem trzeba, iż dopuszcza ona możliwość podjęcia przez organ administracji, który wydał decyzję (lub inny akt) zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego, działania autokontrolnego. Stanowi to odstępstwo od zasad ogólnych procedury administracyjnej, sformułowanych w art. 16 i art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., tj. zasady trwałości decyzji ostatecznych i zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. jest decyzją nową, wydaną w tej samej sprawie i w tym samym postępowaniu administracyjnym. Zastępuje ona decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego, w związku z czym należy zgodzić się z wyrażanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, iż decyzja wydana w oparciu o powołany przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. ma charakter ostateczny i w związku z tym przysługuje od niej skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. K. Sobieralski "Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym" Państwo i Prawo 2004 nr 1, str. 67). Jednocześnie wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. powoduje, że wniesiona na nią skarga traci swój byt, a ewentualne uchylenie przez sąd tejże decyzji skutkuje zarówno powrotem do obiegu prawnego wcześniejszej decyzji organu, jak i reaktywacją skargi złożonej na nią do sądu administracyjnego (por. postanowienia naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2004 r., sygn. akt OPP 98/04, System Informacji Prawnej LEX nr 164159). Wyeliminowanie z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji i zastąpienia jej nową decyzją, w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., nie kończy jednak postępowania sądowoadministracyjnego. Organ nadal jest bowiem zobowiązany do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący wnosi o przyznanie mu zwrotu kosztów postępowania. Wynika to wprost z dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a., który to przepis nie przewiduje żadnych wyjątków od określonych w nim obowiązków organu, natomiast zaniechanie ich realizacji skutkować może sankcją z przewidzianą w art. 55 P.p.s.a. Dodatkowo zapis art. 201 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje podstawę wydania przez sąd administracyjny postanowienia o umorzeniu postępowania w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli. Istota instytucji autokontroli przejawia się w tym, że po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, stanowisko wyrażone w nowej decyzji, wydanej w oparciu o przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., musi pokrywać się ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę do sądu. Zarzuty zawarte w skardze stanowią zatem punkt odniesienia dla organu, przy czym wyłącznie do skarżącego należy ocena, czy rozstrzygnięcie wydane w trybie autokontroli przez organ uwzględnia w całości skargę wniesioną przezeń do sądu administracyjnego, czyniąc zadość jego oczekiwaniom, czy też uwzględnia skargę jedynie częściowo, bądź wcale nie uwzględnia żądania skargi. W ostatnio wymienionych sytuacjach decyzja taka musi zostać oceniona jako wydana z naruszeniem przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a., zawierającego kategoryczny wymóg uwzględnienia w całości skargi. Odnośnie rozstrzygnięć podejmowanych przez organ w ramach autokontroli należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie nie kwestionuje się, iż powinny one dotyczyć losów zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie jednak stanowisko nie jest jednolite co do ich treści oraz dopuszczalności, w trybie art. art. 54 § 3 P.p.s.a., powrotu sprawy na drogę postępowania administracyjnego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 252 - 253, K. Sobieralski, op. cit, s. 66, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. akt V SA 2361/99 oraz z dnia 7 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 313/99 – System Informacji Prawnej LEX nr 79238 i nr 47846 oraz por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 160, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt FPS 20/98, ONSA 1999 r., nr 4, poz. 120). W niniejszym zakresie Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko o braku możliwości stwierdzenia przez organ nieważności zaskarżonej decyzji oraz wydania decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, które to rozstrzygnięcie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...]. W ocenie Sądu przyjąć bowiem należy, że rozstrzygnięcie organu stanowiące otwarcie nowego toku instancji w sprawie, która taki tok już przeszła i została ostatecznie zakończona, jest zaprzeczeniem ochrony interesów skarżącego, zawartej w istocie skargi do sądu. W wyniku wniesienia skargi organ nie może cofnąć sprawy do punktu wyjścia, gdyż strona zdecydowała się na przejście na drogę postępowania sądowoadministracyjnego, będącego odrębnym stadium kontrolnym. Tym samym należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego jako jej podstawa prawna przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. Nie można przy tym nie dostrzec, że punktem wyjścia nawet poglądów przeciwnych, jest żądanie strony zawarte w skardze, które to żądanie ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy decyzja wydana w trybie autokontroli uwzględnia skargę w całości. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję stwierdzić trzeba, że bezspornie decyzja ta nie uwzględnia w całości wniesionej w niniejszej sprawie skargi, w której skarżąca domagała się przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, kwestionując odmienne w tym względzie stanowiska organów obu instancji, wyrażone w decyzjach z dnia [...] i z dnia [...]. Zachowanie skarżącej, polegające na wniesieniu skargi na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], wydaną w trybie autokontroli, wskazuje wyraźnie, że uzyskanego orzeczenia nie uważa za rozstrzygnięcie, jakiego oczekiwała wnosząc skargę. Dodatkowo treść uzasadnienia rozpoznawanej skargi, z której wynika, że skarżąca domagała się uwzględnienia skargi przez organ odwoławczy poprzez przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skarżąca nie uważa, iż nastąpiło "uwzględnienie skargi w całości", zgodnie z jej oczekiwaniem. W tym zaś zakresie ocena skarżącej ma decydujące znaczenie. Dokonując zatem oceny również od strony faktycznej należało stwierdzić, że nie nastąpiło uwzględnienie skargi w całości, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 54 § 3 P.p.s.a. To z kolei skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia orzeczono w punkcie 3 na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 tej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).