II SA/Op 491/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Opola na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości pisma w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę postanawia: odrzucić skargę. Prezydent Miasta Opola, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...] o przekazaniu według właściwości pisma T. R. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod drogę krajową. Przedkładając pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta Opola do reprezentowania Gminy Opole i Skarbu Państwa przed sądami powszechnymi, organami administracji państwowej i organami egzekucyjnymi, pełnomocnik żądał uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach procesu, wywodząc, że powyższy wniosek, skierowany przez T. R. do Prezydenta Miasta Opola, jest wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na mocy decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...], a nie – jak tego chce Kolegium – wnioskiem o wypłatę odszkodowania z tego tytułu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie wskazując, że wnoszący skargę jest organem, który wydał w sprawie zaskarżone postanowienie, w związku z czym nie ma on legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na poparcie tego stanowiska powołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS/1/03. Ponadto wskazał, że przedłożone pełnomocnictwo, udzielone przez Prezydenta Miasta, nie uprawnia radcy do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W piśmie z dnia 19 października 2010 r. Prezydent Opola, przyznając wadliwość udzielonego pełnomocnictwa, podtrzymał wniosek skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także argumentację skargi, że właściwym do ustalenia odszkodowania jest Wojewoda Opolski, natomiast Prezydent Miasta nie uchyla się od wypłaty tego odszkodowania, jednak wcześniej odszkodowanie to powinno zostać ustalone decyzją Wojewody, stąd nietrafne jest stanowisko Kolegium, gdyż to Wojewoda Opolski, a nie Prezydent Miasta Opola był właściwy do załatwienia wniosku T. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na zasadzie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Ponadto do wniesienia skargi jest uprawniony również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 6 ustawy sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1 – 5 tego przepisu. Przyczyną niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej wynikającą z analizowanego przepisu jest złożenie skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Na tle gruncie przytoczonego na wstępie przepisu art. 50 P.p.s.a. w doktrynie podkreśla się, że struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Postępowanie sądowoadministracyjne, analogicznie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może natomiast zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd. Nie może też zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, w tym również przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwalonym na tle analizowanego unormowania, wypracowany został słuszny pogląd o braku przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym po stronie organu, który w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję w pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2006 r., sygn. akt OSK 460/05, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 197511 i nr 193976). Podkreśla się również, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie może zajmować w tej samej sprawie z zakresu administracji publicznej różnej pozycji, to jest: organu wydającego decyzję lub strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie organu odwoławczego wydane w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, LEX 171164). Rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest bowiem wyznaczona przepisami proceduralnymi, przyznającymi tym organom kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej, co implikuje brak możliwości dochodzenia przez ten organ interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Analogiczne stanowisko prezentowane było również w orzecznictwie wydawanym na tle art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w którym podkreślano, iż brak jest przepisu prawa, który przyznawałby organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, opubl. ONSA 1997 nr 4, poz. 179). Pogląd ten jest aktualny również w niniejszej sprawie, dotyczącej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu uchylającego postanowienie Prezydenta Miasta Opola. Skarżący organ, wydając postanowienie z dnia [...] oparte o przepis art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczyła sprawa, ale występował jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Dodać należy, że wprawdzie od zawartej w art. 50 § 1 P.p.s.a. reguły, dotyczącej legitymacji skargowej, możliwe są wyjątki, jednak mogą być one ustanowione jedynie w przepisach rangi ustawowej, co wynika z art. 50 § 2 P.p.s.a. Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 98 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 146, poz. 1591 ze zm.), przyznający prawo wniesienia skargi organowi lub związkowi międzygminnemu w razie naruszenia ich interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji rozstrzygnięciem organu nadzorczego dotyczącego gminy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Opola jest organem, który wydał akt poprzedzający zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, tj. postanowienie o przekazaniu podania T. R. według właściwości Wojewodzie Opolskiemu. W tych warunkach pozycji procesowej skarżącego nie można zakwalifikować inaczej niż jako roli organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta Opola nie należy zatem do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na postanowienie dotyczące uchylenia wydanego przezeń postanowienia, wymienionych w art. 50 § 1 P.p.s.a. Nie należy również do wskazanego przepisem art. 50 § 2 tej ustawy kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi z mocy innej ustawy. Biorąc pod uwagę treść skargi, w której kwestionując rozstrzygnięcie Kolegium skarżący organ podważa własną kompetencję do rozpoznania wniosku T. R. wskazując w tym zakresie na kompetencję Wojewody Opolskiego, końcowo dodać należy, że powyższe kwestie, dotyczące w istocie właściwości organu, winny zostać rozstrzygnięte przez organ uprawniony do rozstrzygania takich sporów. Wniesioną w tych warunkach skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.