II SA/Op 501/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. W wyniku rozpatrzenia wniosku T. R. z 3 października 2011 r. o przyznanie pomocy finansowej, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z 20 października 2011 r., nr [...], przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy specjalny w wysokości 30 zł na zakup żywności, leków i opłaty, odmawiając jednocześnie przyznania zasiłku celowego. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z 17 stycznia 2012 r. Burmistrz Nysy zawiadomił T. R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieodebranego zasiłku celowego specjalnego w wysokości 30 zł, przyznanego decyzją z 20 października 2011 r., a kolejnym pismem - z dnia 18 stycznia 2012 r. - wezwał stronę do odbioru przyznanego świadczenia lub wskazania numeru konta bankowego, na które świadczenie to mogłoby być przelane. Następnie, decyzją z 10 lutego 2012 r., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Nysy - Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie orzekł o uchyleniu decyzji z 20 października 2011 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 11 ust. 1, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 5 oraz art. 106a ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że termin odebrania zasiłku przyznanego uchyloną obecnie decyzją został wyznaczony na 17 listopada 2011 r., jednak nie doszło do odbioru świadczenia. Na podstawie wywiadu środowiskowego z 17 stycznia 2012 r. ustalono, że T. R. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, źródłem jego utrzymania jest renta inwalidzka wynosząca 550,80 zł miesięcznie (po odliczeniu alimentów). W dniu 30 listopada 2011 r. strona oświadczyła, że przyczyną nieodbierania specjalnego zasiłku celowego jest fakt obniżenia przyznawanych świadczeń ze środków pomocy społecznej oraz nierespektowanie pełnomocnictw, jakie udziela opiekunce. Ponadto T. R. nie wyraził chęci odbioru przyznanych mu świadczeń, ani chęci pisania upoważnień dla innych osób, jak też nie wskazał numeru konta bankowego, choć je posiada, a kwota nieodebranych świadczeń wynosi 1050 zł. Wskazując na przepisy art. 11 ust. 1 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej organ uznał, że świadczeniobiorca nie wykorzystuje przyznanych mu środków finansowych i nie wykorzystuje własnych możliwości do poprawy swojej sytuacji materialnej, a tym samym zaistniały przesłanki z art. art. 11, 12 i 107 ust. 5 tej ustawy, uzasadniające zamianę lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Od powyższej decyzji T. R. wniósł odwołanie, w którym domagał się jej uchylenia, jako naruszającej prawo materialne oraz przepisy procesowe. Podniósł, że kwestionowana decyzja nie odnosi się do stanowiska organu odwoławczego, który uchylając wydawane w jego sprawie decyzje wskazywał na wymogi płynące z art. 2, art. 3 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Nadto pominięto w niej kwestię ciążącego na nim zadłużenia czynszowego oraz to, że przyznane środki wraz z dochodem własnym nie starczają na spłatę rosnącego z tego tytułu długu. Nie odniesiono się również do sytuacji w jakiej się znalazł w związku z orzeczoną eksmisją z mieszkania. Dla odwołującego niezrozumiałe są przyczyny obniżenia udzielanej mu pomocy materialnej, podczas gdy bezrobocie maleje. Odmawia się mu również pomocy w dotarciu do placówek zdrowia, a także w formie ciepłego posiłku i usług opiekuńczych. Końcowo przypomniał, że w przeszłości nie wymagano od niego żadnych specjalnych pełnomocnictw do odbioru świadczeń. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 28 czerwca 2012 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy i przedstawieniu przepisów zastosowanych przez organ pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że argumenty podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. W sprawie nie wystąpiła bowiem żadna z przesłanek, o których mowa w art. art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, mogących skutkować uchyleniem decyzji przyznającej prawo do świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego, ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania, albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego może nastąpić tylko w sytuacji marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub wykorzystywania w sposób niezgodny z przeznaczeniem albo marnotrawienia własnych zasobów finansowych, czego w rozpatrywanej sprawie uznać nie można. Organ nie wykazał również, aby odwołujący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązania swojej sytuacji życiowej. Nie można przy tym przyjąć, że brak współdziałania przejawia się w tym, że strona nie podała numeru własnego konta bankowego, albo że nie udzieliła innej osobie pełnomocnictwa do odbioru przyznanych świadczeń, gdyż strona nie ma takiego obowiązku. Z tych przyczyn brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że wobec braku podstaw prawnych i faktycznych do wydania zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie uchylenia przedmiotowej decyzji z 20 października 2011 r. stało się bezprzedmiotowe, co z kolei uzasadniało jego umorzenie w całości. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się T. R., który w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu domagał się uchylenia rozstrzygnięcia Kolegium w całości. Zwrócił się również o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Jego zdaniem, decyzja z 20 października 2011 r. pominęła potrzebę zakupu odzieży, obuwia i konserwacji mieszkania. Organ pierwszej instancji nie odniósł się do wskazywanego przez niego orzecznictwa, a ponadto dla potwierdzenia informacji dotyczących "możliwości płatniczych" organu nie przedstawiono list poszczególnych wypłat z ostatnich dwunastu miesięcy, co czyni dane wskazane w decyzji niewiarygodnymi. W tych okolicznościach, nie posiadając pełnych informacji, Kolegium postanowiło uchylić i umorzyć postępowanie. Końcowo skarżący podkreślił, że wskutek działań OPS popada " w zadłużenie i ubóstwo". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreśliło, że wbrew zarzutom skargi nie poparło stanowiska organu pierwszej instancji, a ponadto nie było kwestią tego postępowania rozpatrywanie sytuacji życiowej skarżącego, czy też badanie możliwości finansowych Ośrodka. Postanowieniem referendarza sądowego z 16 października 2012 r. ustanowiono dla skarżącego pełnomocnika z urzędu. Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z powyższej zasady wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle powyższego, kontrola sprawowana przez Sąd obejmuje zgodność decyzji z prawem materialnym oraz przepisami procedury administracyjnej. Sąd nie może natomiast oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że brak jest podstaw do jej uchylenia. Na wstępie wskazać należy, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., stanowi o istocie tego postępowania. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Wniesienie zatem przez stronę odwołania od decyzji wydanej w danej sprawie przez organ pierwszej instancji obliguje organ odwoławczy do dokonania oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, czyli organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, a obowiązany jest rozpoznać ponownie sprawę i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć od razu przyjdzie, że podniesione w skardze zarzuty koncentrowały się na wysokości przyznania zasiłku celowego w zbyt niskiej kwocie. Dotyczyły zatem w istocie decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej, która to decyzja nie stanowiła przedmiotu niniejszego postępowania. Podkreślić należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być zatem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, nie może rozszerzać jej zakresu i orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Stąd też Kolegium nie było uprawnione do dokonania oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji z 20 października 2011 r., którą przyznano skarżącemu zasiłek celowy specjalny w kwocie 30 zł. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jest natomiast postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 133/11, LEX nr 1113991). Mając na uwadze powyższe przypomnieć należy, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 28 czerwca 2012 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Nysy z 10 lutego 2012 r. uchylającą własną decyzję z dnia 20 października 2011 r. o przyznaniu skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego w wysokości 30 zł i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowił art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wynikające z przytoczonego przepisu uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy decyzją kasacyjną eliminuje decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie w sprawie w razie, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a więc gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Wydanie zatem decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, wystąpiła w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie związane z uchyleniem decyzji własnej z 20 października 2011 r., dotyczącej przyznania skarżącemu zasiłku celowego specjalnego w wysokości 30 zł. Przyczyną wszczęcia postępowania był fakt nieodbierania przez skarżącego przyznanego mu zasiłku. Natomiast spełnienia ustawowych przesłanek, wynikających z art. 106 ust. 5 ustawy, uzasadniających uchylenie decyzji z dnia 20 października 2011 r., organ upatrywał w tym, że nie odbierając przyznanych świadczeń, nie podając numeru konta bankowego, ani też nie udzielając innej osobie upoważnienia do odbioru tego świadczenia, strona nie stara się wykorzystać własnych możliwości oraz uprawnień w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w wyniku wniesienia przez skarżącego odwołania, dokonało powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., przedstawiło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo, a postępowanie przed tym organem należało w całości umorzyć. Przedstawioną w tym uzasadnieniu argumentację skład orzekający w pełni podziela. Fakt niedokonania odbioru przez skarżącego przyznanego mu zasiłku celowego specjalnego, jak też i nieudzielenie innej osobie upoważnienia do obioru tego zasiłku, czy też brak wskazania konta bankowego, na które ten zasiłek mógłby być wpłacony, nie stanowi podstaw do uznania, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości oraz uprawnień w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej. Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 106 ust. 5 ustawy, który przewiduje, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W świetle powyższego unormowania, jedynie stwierdzenie przez organ ziszczenia się jednej z przesłanek w nim określonych (wynikających z art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy) wiąże się z wydaniem decyzji w trybie tego przepisu. Decyzja wydawana na postawie art. 106 ust. 5 ustawy wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej w ten sposób, że odmiennie je kształtuje albo nawet ich pozbawia, ma przy tym charakter konstytutywny, o czym przesądzają użyte w tym przepisie pojęcia "zmienia" i "uchyla". Z tego względu decyzja ta może wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość (ex nunc). Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną (ex tunc), gdyż tego rodzaju skutki wiążą się wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, czyli takimi, które potwierdzają jedynie pewien zaistniały stan rzeczy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organ pierwszej instancji nie upoważniał tego organu do uznania, że w sprawie wystąpiły okoliczności wymienione w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy. W szczególności skarżącemu nie można postawić zarzutu o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym. Skarżący nie uniemożliwił przeprowadzenia pracownikowi socjalnemu wywiadu środowiskowego, a za jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym uznaje się uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z akt sprawy nie wynika także, aby skarżący odmówił złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, czy też aby marnotrawił przyznane mu świadczenia, celowo je niszczył lub korzystał w sposób niezgodny z przeznaczeniem, jak również marnotrawił własne zasoby finansowe (art. 11 ustawy). Ponadto nie został stwierdzony przez pracownika socjalnego fakt wystąpienia dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową skarżącego wskazującą, że jest on w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe (art. 12 ustawy). Tym samym, w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie, stąd decyzja organu pierwszej instancji zasadnie została przez organ odwoławczy uchylona, a postępowanie w sprawie umorzone. Jak wskazano na wstępie, skarżący kwestionuje zapadłe decyzje organów obu instancji w istocie ze względu na wysokość przyznanego zasiłku celowego specjalnego i odmowę przyznania zasiłku celowego. Zarzuty te są o tyle niezasadne, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe dokonanie kontroli prawidłowości decyzji przyznającej zasiłek celowy specjalny. Dodatkowo zaakcentować należy, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem korzystnym dla skarżącego, gdyż w jej wyniku wyeliminowano z porządku prawnego decyzję pozbawiającą skarżącego prawa do zasiłku celowego specjalnego, przyznanego decyzją z dnia 20 października 2011 r. Uchylenie przez Sąd, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze, korzystnej dla skarżącego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, prowadziłaby w istocie do naruszenia przepisu art. 134 § 2 P.p.s.a, wedle którego sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu lub czynności. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji Kolegium nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.