II SA/Op 507/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie przeznaczenia rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 czerwca 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego T. C. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r., postanowił przeznaczyć - w ramach świadczeń rzeczowych, w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny - będący w posiadaniu "[...]" T. C., samochód ciężarowy furgon – [...], sztuk 1, np. [...] lub inny o podobnych parametrach technicznych będący aktualnie w posiadaniu - Lp.8. W rozstrzygnięciu organ wskazał też nazwę jednostki organizacyjnej, na rzecz której świadczenie będzie wykonywane, tj. WKU w [...]. Podał miejsce dostarczenia przedmiotu świadczenia , tj. "GZD – miejsce zostanie określone w wezwaniu ..." oraz okres, tj. "świadczenie etatowe - zwrot nastąpi po ustaleniu potrzeby używania." Decyzja ta została wydana na podstawie art. 208 ust. 1 i art. 210 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nawiązał do postanowienia art. 4 ust. 1 i 2, art. 210 tej ustawy oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz . U. Nr 181, poz. 1872 ze zm.), akcentując, że decyzje w przedmiocie świadczeń rzeczowych wydawane są wyłącznie na wniosek. W niniejszej sprawie, Wojskowy Komendant Uzupełnień (WKU) w [...], wnioskiem z dnia 24 maja 2011 r., nr [...] (Lp.8), wystąpił o przeznaczenie środków transportu na uzupełnienie etatowych potrzeb wynikających z wojennych struktur organizacyjnych. Organ zatem stwierdził, że do uzupełnienia potrzeb "zaplanowano wyżej wyszczególniony środek transportu." Organ podniósł też, że "wymieniony w decyzji pojazd znajduje się w Pana posiadaniu, jest w dobrym stanie technicznym i może być przedmiotem świadczenia." W końcowej części decyzji, po pouczeniu o środku odwoławczym i podpisie, została zawarta również "Informacja dla świadczeniodawcy." T. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej obrazę przepisu art. 208 ust. 1 i art. 209 ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że sporny obowiązek może być nałożony na podstawie przepisów odnoszących się do przypadków świadczeń rzeczowych wykonywanych w czasie pokoju. Ponadto, zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 209 ust. 1 ustawy, czas wykonywania w czasie pokoju musi być każdorazowo wskazany i nie może przekraczać - 48 godzin, 7 dni lub 24 godzin, w zależności od celu pobrania przedmiotu świadczenia. Podniósł także, że jako przedsiębiorca zatrudnia ponad 100 osób i m.in. własnym, wyspecjalizowanym transportem zarabia na utrzymanie oraz na raty leasingowe za samochody. Z kolei, każdorazowa przerwa w pracy samochodów naraża na straty jego firmę. Wojewoda Opolski uznał odwołanie za bezpodstawne i na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że art. 210 ust. 1 ustawy daje podstawę do nałożenia obowiązku w czasie pokoju, z jednoczesnym zaplanowaniem do wykonania w czasie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Odnośnie strat finansowych, organ odwoławczy uznał zarzut w tej materii za bezpodstawny, akcentując, iż strona została pouczona zgodnie z "art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 208 ust. 4 ustawy (..) i nie złożyła żadnych wyjaśnień dotyczących istnienia przeszkód do nałożenia świadczeń." Skargę na powyższą decyzję złożył T. C. Skarżący zarzucił orzekającym organom w sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 209 ust. 1 ustawy, dotyczącego czasu wykonania świadczenia rzeczowego w czasie pokoju, poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy podstawą wydania decyzji były przepisy art. 208 ust. 1 i art. 210 ust. 1 i 4 tej ustawy. Skarżący uznał, że organ odwoławczy naruszył także przepis art. 10 K.p.a., bowiem w uzasadnieniu przyjął, że niezłożenie wyjaśnień w toku postępowania pozbawia stronę podnoszenia okoliczności dotyczących istnienia przeszkód do nałożenia obowiązku świadczenia. W uzasadnieniu skargi zaakcentował, że dział VII ustawy, noszący nazwę "Świadczenia na rzecz obrony" dzieli się na 4 rozdziały. Przepisy natomiast, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji zawarte są w rozdziale "Świadczenia rzeczowe w czasie pokoju." W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, przepis art. 210 ust. 1 ustawy, nie może być stosowany także w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Dodatkowo skarżący przywołał zarzuty zawarte w odwołaniu, w kwestii zatrudniania pracowników, ewentualnych strat spowodowanych realizacją spornego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, wyjaśniając, że strona zobowiązana decyzją może swobodnie rozporządzać rzeczą, a w przypadku zamiaru jej zbycia, zawiadomić o tej okoliczności organ, bez uzyskania w tej kwestii zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazanych. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Ponadto, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, o czym stanowi art. 135 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w całości. W rozpatrywanej sprawie należy w pierwszej kolejności odnotować, że zarzuty o charakterze ekonomicznym czy też pracowniczym nie mogły być przez Sąd rozpatrywane, bowiem jak wynika z poczynionych wyżej uwag, kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego aktu administracyjnego dokonywana jest wyłącznie pod względem legalność, czyli zgodności z prawem. Stąd, w niniejszej sprawie Sąd właściwy jest do badania poprawności postępowania administracyjnego - zainicjowanego wnioskiem Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...] o przeznaczeniu rzeczy ruchomych (środków transportu) na uzupełnienie etatowych potrzeb świadczeń rzeczowych wykonywanych w razie ogłoszenia mobilizacji lub wybuchu wojny - oraz oceny wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd oceny rozpocząć należy od wskazania, że materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 210 ust. 1 ustawy stanowi, że wójt lub burmistrz (prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 202 ust. 1. Ponadto, z przepisu art. 210 ust. 4 ustawy wynika, że w decyzji, o której mowa w ust. 1, można zobowiązać posiadaczy nieruchomości lub rzeczy ruchomych do wykonania tych świadczeń bez odrębnego wezwania. Z kolei, uprawnione podmioty z art. 202 ust. 1 tej ustawy to: wojskowy komendant uzupełnień, kierownik jednostki organizacyjnej stanowiącej bazę formowania specjalnie tworzonej jednostki zmilitaryzowanej, kierownik jednostki organizacyjnej wykonującej zadania na potrzeby obrony państwa, o której mowa w art. 208 ust. 2, albo właściwego organu obrony cywilnej. W niniejszej sprawie kwestią bezsporną jest, że wniosek pochodził od uprawnionego podmiotu. Spór natomiast między stronami sprowadzał się do tego, czy na podstawie przywołanego art. 210 ust. 1 ustawy, Prezydent Miasta Opola mógł wydać zaskarżoną decyzję w czasie pokoju. Wbrew stanowisku skarżącego, należy stwierdzić, że zamieszczony w dziale VII, w rozdziale 2 nazwanym "Świadczenia rzeczowe w czasie pokoju" przepis art. 210 ust. 1 i 4 ustawy, daje podstawę do nałożenia obowiązku, w formie decyzji administracyjnej, wydanej w czasie pokoju, z jednoczesnym zaplanowaniem do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. W decyzji wydanej na podstawie art. 210 ust. 1 ustawy, wójt lub burmistrz (prezydent miasta) rozstrzyga – w czasie pokoju – o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, a także może w tej decyzji zobowiązać posiadaczy nieruchomości lub rzeczy ruchomych do wykonania tych świadczeń bez odrębnego wezwania (art. 210 ust. 4). Posiadacze nieruchomości i rzeczy ruchomych, wobec których wydano ostateczną decyzję o przeznaczeniu tych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele świadczeń rzeczowych, na mocy art. 212 ust. 1 ustawy są obowiązani informować organ, od którego ona pochodzi (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) o rozporządzeniu tą nieruchomością lub rzeczą ruchomą. Przywołanie regulacji prawnych, mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie stało się konieczne z uwagi na podnoszony przez skarżącego zarzut bezpodstawnego działania organu – w czasie pokoju – w przedmiocie orzekania o przeznaczeniu rzeczy ruchomej (samochodu). W świetle powyższych rozważań prawnych, należało uznać ten zarzut za chybiony. Uwzględniając powołany na wstępie rozważań przepis art. 134 P.p.s.a, Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, niekwestionowanym przez skarżącego. Organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku obowiązany jest rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Przy czym, do obowiązku organu należy w pierwszej kolejności ocena swojej właściwości do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej i ocena złożonego wniosku, która na tym etapie (wstępnego badania) dotyczy jedynie kwestii formalnej. O uprawnieniach i obowiązkach strony postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga organ administracji, w formie decyzji (art. art. 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a.). Tę formę załatwienia sprawy o przeznaczeniu rzeczy ruchomej (samochodu) na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, przewidział ustawodawca w art. 210 ust. 1 omawianej ustawy, a zatem przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania w rozpoznawanej sprawie. Odnotować też trzeba, że wzór decyzji w sprawie przeznaczenia do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, określa załącznik nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz . U. Nr 181, poz. 1872 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podzielając w całości stanowisko organu I instancji i przyjmując poczynione ustalenia pierwszoinstancyjne, jako własne. Przypomnieć należy, że Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r., postanowił przeznaczyć w ramach świadczeń rzeczowych, w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, będący w posiadaniu skarżącego, samochód ciężarowy furgon – [...], sztuk 1, np. [...] lub inny o podobnych parametrach technicznych będący aktualnie w posiadaniu - Lp.8. Odnotować jedynie można, że z uzasadnienia decyzji, ani z lektury akt nie wynika, że skarżący posiada różne samochody ciężarowe typu "[...]" bądź tylko jeden samochód [...]. We wniosku upoważnionego podmiotu, w "Lp.8" wskazano natomiast na samochód ciężarowy [...], szt. 1, [...]. Dostrzec w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób umożliwiający jej wykonanie dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych (art. 11 K.p.a.). Warto zaakcentować, że organy wydając decyzję administracyjną powinny kierować się nie tylko przepisami prawa materialnego, ale także całością przepisów postępowania, w tym także zasadami ogólnymi (art. 6 – 16 K.p.a.). Zgodnie bowiem z zasadą przekonywania - art. 11 K.p.a. - organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana w sytuacji, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, a w szczególności do tych, które stanowią element rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a.). Omawiana zasada z art. 11 realizuje bowiem pewien cel pragmatyczny, a mianowicie doprowadzenie do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wykonania określonych w decyzji obowiązków, a konkretnie ujętych w rozstrzygnięciu (sentencji) decyzji, strona nie może domniemywać. Obowiązki powinny być określone w sposób jednoznaczny, precyzyjny i czytelny, bez możliwość swobodnej interpretacji. Adresat decyzji nie może mieć wątpliwości jaki obowiązek lub jakie czynności jest zobowiązany wykonać. Skład orzekający w tej sprawie, identyfikuje się ze stanowiskiem prezentowanym przez NSA, że decyzja administracyjna powinna nakładać na stronę obowiązki w taki sposób, aby ich adresat nie napotykał przeszkód fizycznie i prawnie (zob. wyroki NSA z 13 kwietnia 2007 r., II OSK 625/06, LEX nr 362463, z 26 września 2007 r., II OSK 1254/06, LEX nr 382523 oraz wyrok wsa z 16 września 2010 r., II SA/Lu 334/10, LEX nr 606303). W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy uchybili przepisom art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W decyzji nie wskazano konkretnego samochodu, objętego rozstrzygnięciem o przeznaczeniu "tej rzeczy ruchomej" na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Rozstrzygnięcie nie jest na tyle precyzyjne i jasne, aby wskazywało rzecz ruchomą (samochód) objętą obowiązkiem jej oddania do używania w przypadku ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Posiadacz rzeczy ruchomych, wobec którego wydano ostateczną decyzję - na podstawie art. 210 ust. 1 ustawy - o przeznaczeniu samochodu na cele świadczeń rzeczowych, jest zobowiązany nie tylko dostarczyć samochód na wskazany cel, ale również ustawodawca wymaga, z mocy art. 212 ust. 1 tej ustawy, informowania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o rozporządzaniu tą rzeczą ruchomą - samochodem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie organu I instancji ogranicza się do wskazania przepisów, na podstawie których nałożono na skarżącego obowiązek, podania, że następuje to na wniosek uprawnionego podmiotu, uznania, że "na podstawie ewidencji pojazdów wymieniony w decyzji pojazd znajduje się w posiadaniu strony, jest w dobrym stanie technicznym i może być przedmiotem świadczenia." Jednakże w ocenie Sądu, przywołane przez organ stwierdzenie co do samochodu nie ma odzwierciedlenia ani w sentencji decyzji, jak również w lekturze akt administracyjnych. Organ odwoławczy, w ramach uprawnień wynikających z istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie skorygował opisanej wadliwości decyzji. W decyzjach obu instancji brak jest zatem wskazania konkretnego samochodu, co do którego skarżący został obciążony obowiązkiem świadczenia rzeczowego. Skutkuje to tym, że skarżący obciążony poważnym i bardzo ważnym obowiązkiem nie wie jakiego samochodu ta decyzja dotyczy, a tym samym jak ma realizować obowiązek np. informowania (art. 212 ust. 1), aby uniknąć kary z art. 227 ust. 1 pkt 2 ustawy, czy też wykonania pkt 8 z zawartej w decyzji "Instrukcji dla świadczeniodawcy." W tym stanie rzeczy, skarżący nie tylko nie wie jaka jest faktyczna treść decyzji, ale również organ nie byłby w stanie wyegzekwować obowiązku, a zatem decyzja ta jest nierealna i niewykonalna, a opisana sytuacja nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym. Wskazane powyżej braki w zakresie ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przeznaczenia samochodu na cele świadczeń rzeczowych planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, skutkowały naruszeniem przy wydaniu decyzji przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na zasadzie art. 135 tej ustawy, decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do tego, że organ badając w niniejszej sprawie wniosek uprawnionego podmiotu oceni, czy w stosunku do skarżącego jest on wystarczający w swojej treści lub materiale dowodowym, co z kolei pozwoli na przeprowadzenie postępowania z udziałem strony oraz zbadanie przesłanki z art. 210 ust. 1 ustawy. Rozstrzygnięcie decyzji powinno mieć odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu oraz w materiale dowodowym sprawy.