II SA/Op 51/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania podania w sprawie o udzielenie informacji oddala skargę. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2010 r., skierowanym do Urzędu Miasta Opola - Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa, Z. L. domagał się wyjaśnienia kwestii związanej z rozpoczęciem i zakończeniem budowy, a także z rozpoczęciem użytkowania kiosku handlowego położonego w O. przy ulicy [...] nr [...]. Kiosk ten Z. L. odkupił od poprzednich właścicieli, nie zdając sobie sprawy z tego, że wobec niedopełnienia formalności związanych z jego odbiorem, nie może on być użytkowany. Dlatego wnioskuje o udzielenie odpowiedzi na pytanie, kto i jakie czynności powinien podjąć dla wypełnienia obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. W kolejnym piśmie, z dnia 5 września 2010 r., Z. L. zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie osób winnych wadliwego, niezgodnego z jego intencjami, przekazania pierwszego pisma Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu. Domagał się również ustalenia, czy zbyt duża liczba pracowników Urzędu nie posługuje się pieczątką, z której treści wynika, że działają z upoważnienia Prezydenta. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., działający z upoważnienia Prezydent Miasta Opola - Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa (pełnomocnictwo w aktach) postanowił przekazać podanie Z. L. z dnia 21 sierpnia 2010 r. oraz jego kolejne pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu, jako organowi właściwemu - w myśl przepisów Prawa budowlanego - do załatwienia sprawy dotyczącej użytkowania kiosku handlowego przy ulicy [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. L. wniósł o jego uchylenie, podnosząc, że Naczelnik Wydziału nie jest organem, zatem nie ma uprawnień do wydawania postanowień. Poza tym nie składał podania w sprawie użytkowania kiosku handlowego, a jedynie wystosował do Wydziału zapytanie na pewne pytania, natomiast pismo z dnia 5 września 2010 r. miało charakter skargi i wniosków, dlatego powinno być załatwione przez Prezydenta. W tych okolicznościach nie zaistniała - zdaniem Z. L. - przesłanka do wydania zakwestionowanego postanowienia, tym bardziej do przekazywania jego pism do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. Uzupełniając złożone zażalenie skarżący podał, że osoba wydająca przedmiotowe postanowienie, korzystając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, nie może posługiwać się pieczątką: "Naczelnik Wydziału", natomiast użycie pieczątki imiennej, bez wskazania na upoważnienie właściwego organu, świadczy o przekroczeniu uprawnień. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, postanowieniem z dnia [...], nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy i po przytoczeniu treści art. 65 § 1 K.p.a., organ odwoławczy wywodził, że wedle art. 19 K.p.a. obowiązany jest do kontroli właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Forma postanowienia dla czynności podejmowanej w trybie art. 65 § 1 K.p.a. dotyczy wyłącznie spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 K.p.a., czyli m.in. spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, i nie może być stosowana w sprawach innych niż kończące się decyzją administracyjną (postanowieniem). Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy Kolegium przypomniało, że z pism Z. L. wynika, iż żądał on udzielenia informacji, dlaczego w konkretnym obiekcie budowlanym prowadzona jest działalność gospodarcza, mimo braku formalnego odbioru obiektu i przekazania go do użytkowania. Ponadto Z. L. wyraził niezadowolenie z faktu przekazania jego pisma do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. W ocenie Kolegium, dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania i uwagi obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej formy procesowej, gdyż nie dotyczą one materii rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, zatem brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu wydania postanowienia przez osobę nieuprawnioną, organ odwoławczy podniósł, że z nadesłanego przez Prezydenta Miasta Opola dokumentu wynika, iż B. W. - Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola jest umocowana do wydawania, z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, aktów administracyjnych, zaś zarówno art. 107 § 1 K.p.a., jak i art. 268a K.p.a. nie wprowadzają "obowiązku zamieszczania w decyzji przy podpisie klauzuli z upoważnienia do działania w imieniu organu". Takie stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 575/08. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu Z. L. zakwestionował sposób rozstrzygnięcia jego zarzutu dotyczącego wiarygodności podpisu osoby na postanowieniu organu pierwszej instancji. Podkreślił, że akt ten winien wydać Prezydent Miasta Opola, ewentualnie osoba działająca z jego upoważnienia, przy czym upoważnienie do takiego działania musi być wyraźnie wskazane w postanowieniu. Stanowisko to potwierdza regulamin organizacyjny Urzędu Miasta Opola, z którego wynika, że naczelnicy wydziałów - działający w ramach powierzonych im zadań - upoważnieni przez Prezydenta Miasta m.in. do wydawania decyzji administracyjnych, podpisują je w granicach udzielonego upoważnienia (§ 12 i § 17 ust. 4). Z powyższego wypływa wniosek, że na podjętych orzeczeniach powinno być wyraźnie zapisane działanie z upoważnienia Prezydenta. W tym stanie rzeczy zasadnym jest dokonanie zmiany treści postanowienia Kolegium w zaskarżonej części. Końcowo skarżący wniósł o "przypisanie odpowiedniej stronie kosztów postępowania administracyjnego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, akcentując, że zbadało kwestię umocowania osoby, która w imieniu Prezydenta podpisała postanowienie przekazujące pisma skarżącego według właściwości. Okazało się, że Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola działał na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta Opola z dnia 5 lutego 2008 r. Natomiast okoliczność, że na postanowieniu pierwszoinstancyjnym nie znalazła się klauzula o działaniu z upoważnienia organu nie ma wpływu na ustalenie, iż postanowienie to wydał organ właściwy. W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2011 r. Z. L. stwierdził, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odnośnie prawidłowości oznaczania osób podpisujących decyzje Prezydenta Miasta Opola jest chybione, zaś przywołany przez organ na tę okoliczność wyrok został wydany w konkretnej sprawie, a strona nie możliwości szczegółowego zapoznania się z jego motywami. Natomiast faktem niepodważalnym jest, że pracownicy Urzędu zobowiązani są do stosowania zapisów regulaminu organizacyjnego. Końcowo skarżący podkreślił, że każda decyzja administracyjna powinna być tak konstruowana, by nie wymuszała konieczności uzyskiwania w Urzędzie dodatkowych informacji, zmierzających do potwierdzenia uprawnień pracowników do działania w imieniu organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając prawidłowość zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ono prawu. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależało od oceny treści i charakteru pism Z. L. z dnia 21 sierpnia i z dnia 5 września 2010 r., które zostały przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu, jako organowi właściwemu - w myśl przepisów Prawa budowlanego - do ich załatwienia. Pomiędzy stronami bezsporne jest, i z poglądem stron należy się zgodzić, że poruszane w podanych pismach kwestie dotyczące: rozpoczęcia i zakończenia budowy oraz rozpoczęcia użytkowania wskazanego w piśmie kiosku handlowego; udzielenia odpowiedzi na pytanie, kto i jakie czynności powinien podjąć dla wypełnienia obowiązków wynikających z Prawa budowlanego; wskazania powodów, dla których pracownicy organów nie wypełniają swoich obowiązków; oraz braku podstaw do przekazania organowi nadzoru budowlanego pisma, w którym skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi na zadane pytania; nie świadczą o wniesieniu podania w rozumieniu art. 65 § 1 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Wykładając przytoczony przepis trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podnosiło, odwołując się do art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., że jego zastosowanie dotyczy tylko sytuacji, gdy organ jest niewłaściwy w sprawie administracyjnej, czyli w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia), załatwianej przez organy administracji publicznej lub inne upoważnione organy państwowe i podmioty. Z powyższego wynika, że nie każde podanie może być przekazane w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Natomiast, jeśli zachodzi potrzeba przesłania do organu właściwego pisma, które nie zainicjowało sprawy administracyjnej, dokonuje się tego w drodze zwykłej (technicznej) czynności urzędowej. Odnotowania wymaga, że treść podania wyznacza przedmiot żądania kształtujący konkretną sprawę. Zatem, skoro pismo skarżącego z dnia z dnia 21 sierpnia 2010 r. dotyczyło tylko udzielenia pewnych wyjaśnień, zaś pismo z dnia 5 września 2010 r. wyrażało jedynie dezaprobatę dla przekazania pierwszego pisma do załatwienia niewłaściwemu organowi, nie można zasadnie twierdzić, że pisma te zawierały żądanie kształtujące jakąkolwiek sprawę administracyjną. Konsekwencją takiej kwalifikacji było uznanie, iż Prezydent Miasta Opola wadliwie zastosował art. 65 § 1 K.p.a., co z kolei uzasadniało uchylenie przez organ odwoławczy wydanego w tym trybie postanowienia. Formułując podstawy prawne takiego rozstrzygnięcia Kolegium prawidłowo powołało się na treść art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. Wedle pierwszej regulacji, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Natomiast druga z nich pozwala na "odpowiednie" zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym m.in. art. 138 K.p.a., co w rozpoznawanym przypadku oznaczało możliwość uwzględnienia specyfiki toczącego się postępowania zażaleniowego i ograniczenia rozstrzygnięcia Kolegium tylko do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bez potrzeby wypowiadania się co do istoty sprawy administracyjnej, której wszczęcia - jak wywodzono wcześniej – Z. L. nie żądał, a także bez potrzeby wypowiadania się w kwestii umorzenia postępowania, które w realiach niniejszej sprawy nie zostało wszczęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09, dostępny na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl, a także powołane w tym wyroku orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Badając dalej zaskarżony akt, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o wydaniu postanowienia pierwszoinstancyjnego przez osobę do tego uprawnioną, działającą w zakresie upoważnienia udzielonego przez właściwy organ administracji. W nadesłanym materiale dokumentacyjnym znajduje się upoważnienie z dnia 5 lutego 2008 r., w którym Prezydent Miasta Opola umocował B. W. - Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola do wydawania w jego imieniu decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach obejmujących zadania własne gminy i zlecone ustawami oraz zadania miasta na prawach powiatu. Co prawda z dokumentu tego także wynika (podobnie, jak i z zapisów regulaminu organizacyjnego Urzędu), że wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń należy podpisywać z upoważnienia Prezydenta, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy pominięcie przy podpisie tej klauzuli nie może być postrzegane jako wada dyskwalifikująca podjęty akt. Rację ma skarżący, że komentowany brak formalny postanowienia nie pozwala na stwierdzenie, czy przedmiotowe postanowienie pochodzi od osoby upoważnionej i zmusza do poszukiwania informacji na ten temat, jednak oceniając skutki tej wadliwości, nie można przecież pominąć faktu, że Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola posiada formalne, pisemne upoważnienie do podpisywania postanowień, wystawione przez osobę pełniącą funkcję organu administracji, i że postanowienie to zostało przedłożone w toku postępowania odwoławczego, co ostatecznie wyjaśniło wątpliwości dotyczące legalności działań osoby podpisującej zaskarżony w drodze zażalenia akt. Na dokonywaną ocenę skutków oraz wagi popełnionego uchybienia niewątpliwie wpływa również okoliczność, że przepis art. 107 § 1 K.p.a. zobowiązuje tylko do podania imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (postanowienia), i ten warunek formalny został w postanowieniu organu pierwszej instancji spełniony. Słusznie również wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 575/08 (dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 515026), przywołanym przez organ odwoławczy, że również przepis art. 268a K.p.a., który umożliwia organom administracji upoważnianie pracowników kierowanej przez nich jednostki organizacyjnej na załatwianie spraw w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, postanowień i do wydawania zaświadczeń, nie wprowadza expressis verbis obowiązku zamieszczania w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Podsumowując ten fragment wywodów stwierdzić trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola posiadał formalne uprawnienie do wydania postanowienia w przedmiocie przekazania podania według właściwości, zaś niezamieszczenie przy złożonym podpisie stosownej klauzuli świadczącej o tym, że podpisuje akt z upoważnienia organu administracyjnego, stanowi - z powodów przedstawionych wcześniej - jedynie nieistotną wadę postanowienia. Na podobnym stanowisku stanął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 października 1996 r., sygn. akt III RN 8/96, zasadnie wywodząc, że decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, iż została podpisana przez inną niż organ administracji osobę, bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie; a także wskazując na obowiązek zbadania - w razie wątpliwości - czy podpisujący decyzję miał do dokonania tej czynności stosowne umocowanie (wyrok dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 28573). W świetle przedstawionych wywodów skargę należało oddalić, jako niezasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Końcowo już tylko wyjaśnić należy, w związku z żądaniem skargi, że powyższe rozstrzygnięcie zwalnia Sąd od orzekania w przedmiocie kosztów sądowych, których zwrot - po myśli art. 200 P.p.s.a. - przysługuje skarżącemu od organu wydającego zaskarżony akt tylko w razie uwzględnienia skargi.