II SA/Op 519/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu K. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala sprzeciw. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - zwanej dalej K.p.a.), którą organ uchylił decyzję Burmistrza Leśnicy z dnia 7 czerwca 2017 r. ustalającą K. G. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działki nr a i b w [...], o łącznej powierzchni 0,6820 ha, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie następującego stanu faktycznego: Uchwałą Nr XLIV/227/14 Rady Miejskiej w Leśnicy z dnia 14 kwietnia 2014 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Wejście w życie ww. uchwały spowodowało, że nastąpiła zmiana przeznaczenia m.in. działek oznaczonych nr ewid. a i b z terenów oznaczonych w poprzednio obowiązującym planie jako "RP" i "RO" na tereny oznaczone w planie jako "2MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i "2KDD" - tereny ulic publicznych klasy dojazdowej. Powierzchnia nieruchomości składających się z działek nr a i b, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wynosi 0,6170 ha. Powierzchnia odpowiadająca obszarowi przeznaczonemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną wynosi 0,0650 ha. Skarżący dnia 22 lutego 2017 r. dokonał sprzedaży niezabudowanych działek o nr ewid. c, a, b, d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł, m, n, o, p i r dla m.in., których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. Pismem z marca 2017 r. (bez daty) skarżący zawiadomiony został o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia oparty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dotyczących działek nr r i s. W sprawie sporządzony został operat szacunkowy, którego ustaleń skarżący nie negował. Decyzją z dnia 7 czerwca 2017 r., nr [...], Burmistrz Leśnicy działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz § 48 Uchwały Nr XLIV/227/14 Rady Miejskiej w Leśnicy z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Leśnicy (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 1179 z dnia 29 kwietnia 2014 r.), orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla K. G., zbywcy nieruchomości stanowiących działki oznaczone numerami a i b k.m. [...] obrębu [...], o łącznej powierzchni 0,6820 ha, zapisanych w Kw nr [...], w wysokości 15.468,36 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartości nieruchomości, co potwierdza wycena rzeczoznawcy majątkowego sporządzona na zlecenie Gminy [...]. Zgodnie z dokonaną wyceną wartość rynkowa sprzedanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni 6170m2 po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 184 112,80 zł (29,84 zł za m2 x 6170 m2), zaś wartość rynkowa ww. nieruchomości o powierzchni 6170 m2 przed uchwaleniem planu wynosiła 30110 zł, tj. 48 801,33 zł za ha x 0,6170 ha. Wzrost wartości sprzedanych działek przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni 6170 m2 po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiada kwocie 154 003,00 zł. Uzasadniał dalej organ, że stosownie do § 48 Uchwały Nr XLIV/227/14 Rady Miejskiej w Leśnicy z dnia 14 kwietnia 2014 r., na obszarze planu stawkę procentową do określenia wymiaru jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono dla terenów zabudowy mieszkaniowej - na poziomie 10 %, co od kwoty 154 003 zł stanowi jednorazową opłatę w wysokości 15 400,30 zł. Organ przedstawił również sposób wyliczenia wzrostu wartości rynkowej sprzedanych nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną o powierzchni 650 m2 po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które odpowiadają kwocie 6 806 zł, podając sposób jej ustalenia i wyliczenia. Przywołując postanowienia § 48 Uchwały Nr XLIV/227/14 Rady Miejskiej w Leśnicy z dnia 14 kwietnia 2014 r., gdzie stawkę procentową do określenia wymiaru jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono dla terenów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz terenów obiektów oświaty i wychowania i terenów sportu i rekreacji - na poziomie 1 %, stwierdził, że od kwoty 6 806 zł jednorazowa opłata stanowi kwotę 68,06 zł. Podał nadto, że po zsumowaniu obu kwot jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i drogę publiczną wynosi 15 468,36 zł. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o rzetelne i pozytywne załatwienie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił odwołujący, że sporne działki położone są w [...] i zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z 2017 r. oznaczone są nadal jako grunty orne i jako takie były i są użytkowane rolniczo. Podniósł, że zmiana planu, oględziny oraz sporządzona przez rzeczoznawcę wycena gruntów spowodowała astronomiczny wzrost ceny tych działek. Sporządzona wycena wartości nieruchomości jest wątpliwa, gdyż nie uwzględnia, że są to grunty nieuzbrojone, bez dostępu do prądu, wody i kanalizacji z polną drogą, jako dojazdową. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego i zacytowaniu przepisów mających zastosowanie w sprawie wskazał, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w nim podniesiono. Podało SKO, że w przedmiotowej sprawie sprzedaż dotyczyła nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], w skład, której wchodzą m.in. działki o numerach c, h, i, j, a, b, t, k, l, ł, m, n, d, o, f, p, r i g w [...]. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwłaszcza przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3 – 6. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym, przyjętym bez zastrzeżeń przez organ pierwszej instancji, ustalił rentę planistyczną jedynie w odniesieniu do działek o numerach a i b, a nie co do całej zbytej nieruchomości. Argumentował organ, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano stanowisko zgodnie, z którym możliwe jest ustalenie renty planistycznej w stosunku do części działek objętych jedną księgą wieczystą, ale wyłącznie w odniesieniu do działek stanowiących przedmiot obrotu, jako prawnie wyodrębnionej nieruchomości. Skoro zatem przedmiotem obrotu były określone działki, zapisane w jednej księdze wieczystej i stanowiące jedną nieruchomość, to renta planistyczna powinna zostać ustalona w stosunku do wszystkich tych działek, a nie jedynie ich części. Wskazując na powyższe organ odwoławczy uznał za wadliwe stanowisko organu pierwszej instancji, który ustalił rentę planistyczną wyłącznie wobec wzrostu wartości działek o numerach a i b, podczas, gdy przedmiotem obrotu były również inne działki zapisane w księdze wieczystej nr [...]. Następnie, wskazując na przepis art. 138 § 2 K.p.a. organ drugiej instancji podał, że Kolegium obowiązane jest wydać rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji zgodnie z zasadą instancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., a to wobec tego, że w ramach ponownego rozpatrywania sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w stosunku do całej nieruchomości będącej przedmiotem obrotu, w szczególności uzyskać operat szacunkowy uwzględniający tę kwestię. Dodał, że na mocy art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.) rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Z treścią powyższej decyzji nie zgodzili się skarżący – K. G. W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sprzeciwie nie godził się z zapadłymi w sprawie decyzjami. Podnosił, że zaskarżoną decyzję datowaną na dzień 28 sierpnia 2017 r. otrzymał dopiero w dniu 24 października 2017 r. Zarzucał, że w sprawie naruszone zostało prawo, a organy nie zdały sobie trudu, aby ustalić w rejestrze gruntów rodzaj gruntów i sposób ich użytkowania. Dodał, że tylko dwie działki, tj. nr a i b przekwalifikowane zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową i komunikacyjną, ale są one nadal ujęte w rejestrze jako grunty orne. Co więcej te ww. działki są nieuzbrojone, nie mają dostępu do wody i kanalizacji i tym samym niezrozumiały jest 10-krotny wzrost ich wartości. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi podkreśliło, że organ pierwszej instancji winien ustalić rentę planistyczną w odniesieniu do nieruchomości rozumianej jako działki będącej przedmiotem obrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. – dalej P.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2017 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą organ uchylił decyzję Burmistrza Leśnicy z dnia 7 czerwca 2017 r. ustalającą skarżącemu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działki nr a i b w [...], o łącznej powierzchni 0,6820 ha, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiot oceny Sądu stanowiło rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej nadal K.p.a., który stanowi regulację do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec takiego brzmienia przytoczonego przepisu Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też uprawniony był do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 – Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M.Prawn. 2004 r., nr 2, s. 60; NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex 48722; NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex 48721). Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a. Art. 136 K.p.a. przewiduje bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten pozwala zatem organowi odwoławczemu na uzupełnienie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części, która miałby istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga więc nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do powyższego dostrzec trzeba, że ocena Sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji, stąd zadaniem Sądu jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ drugiej instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, należało stwierdzić, że Kolegium zasadnie uznało, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji w sposób wadliwy przeprowadził postępowanie dowodowe, a w szczególności ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej składającej się z szeregu działek ewidencyjnych, w związku z uchwaleniem w dniu 14 kwietnia 2014 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], tylko w odniesieniu do dwóch działek objętych jedną księgą wieczystą, a nie w stosunku do wszystkich działek stanowiących nieruchomość i będących przedmiotem obrotu. Pojęcie nieruchomości, dla ustalenia renty planistycznej ukształtowano się w orzecznictwie sądów administracyjnych na kanwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt I OPK 17/98 (por. ONSA 1999 r., nr 4, poz. 121). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest także część gruntu należącego do tego samego właściciela, objęta planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być w rezultacie tego przeznaczenia samodzielnym przedmiotem obrotu. Za nieruchomość w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) uznać należy również grunt składający się z kilku działek ewidencyjnych należących do tego samego właściciela. Dodać należy, że nie zawsze księga wieczysta jest prowadzona dla jednej wyodrębnionej geodezyjnie działki. Może być ona prowadzona również dla większej liczby działek wydzielonych geodezyjnie (taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie). W związku z tym pojęcie wieczystoksięgowe nieruchomości nie będzie się pokrywało z pojęciem nieruchomości użytym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak samo będzie wówczas, gdy właściciel nieruchomości zechce zbyć jedną z wielu lub kilka z wielu działek, wchodzących w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest jedna księga wieczysta. Jeżeli księga wieczysta jest prowadzona dla dwóch lub większej liczby działek geodezyjnych, to renta planistyczna będzie ustalana dla nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym. Dla potrzeb ustalenia renty planistycznej decydujące znaczenie ma bowiem to, co jest przedmiotem zbycia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2216/12 – CBOSA: www.nsa.orzeczenia.gov.pl.). Art. 36 ust. 4 ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zatem do art. 36 ust. 4 ustawy wyceny dokonuje się w odniesieniu do nieruchomości, jako przedmiotu rozporządzenia dokonanego przez właściciela, a nie w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych. Nieruchomość powinna być ujmowana w znaczeniu funkcjonalnym i dlatego jej wartość należy badać jako całość gospodarczą, jeżeli w takim charakterze została zbyta (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 723/08 - Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie poza sporem jest, że skarżący dnia 22 lutego 2017 r. dokonał sprzedaży niezabudowanych działek o nr ewid. c, a, b, d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł, m, n, o, p i r dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. Powyższe oznacza, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego dla całej zbytej nieruchomości (wszystkich działek sprzedanych jednemu kontrahentowi w ramach ww. umowy), a nie tylko w odniesieniu do dwóch wybranych działek. Sporządzenie zatem przez organ odwoławczy zasadniczego i mającego podstawowe znaczenie w sprawie operatu szacunkowego nieruchomości, do którego strona ma prawo wnosić uwagi i zastrzeżenia, prowadziłoby w zasadzie do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Obowiązkiem natomiast organu pierwszej instancji w sprawie jest ocenienie wartości dowodowej operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod kątem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma bowiązek zbadania i oceny złożonego operatu pod względem zgodności z przepisami, ale również jego logiczności, kompletności, czy zupełności, a więc dokonania jego weryfikacji pod kątem, czy nie zawiera on niejasności, niejednoznaczności oraz treści ze sobą sprzecznych. Z tych względów, w ocenie Sądu, zastrzeżenia organu odwoławczego mogły stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się, co do zasady w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji, na co wskazywano powyżej. W sprawie wprawdzie organ odwoławczy nie powołał się wprost na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., ale powyższe naruszenie przepisów postępowania wyprowadzić można z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ wskazał na wadliwość sporządzonego operatu oraz okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które winny zostać wyjaśnione Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji dostrzec trzeba ponadto, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy z dnia 11 maja 2016 r. dotyczył wyceny jedynie dwóch działek, a nie całej zbytej nieruchomości. Tym samym wobec zaistnienia zasadniczej zmiany zakresu wyceny, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, zakres niezbędnego postępowania przekracza granice dodatkowego postępowania dowodowego dopuszczalnego z mocy art. 136 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym. Uwzględniając powyższe zasadnie organ drugiej instancji uznał, że niezbędnym jest ponowne przeprowadzenie postępowania i dokonanie ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.