II SA/Op 520/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XXXVIII/366/2006 w przedmiocie statutu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), złożył skargę na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego nr XXXVIII/3 66/2006 z dnia 28 czerwca 2006 r., w sprawie nadania statutu Domowi Pomocy Społecznej w Namysłowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, na § 3 uchwały, który stanowi, iż "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego." Zdaniem organu, przywołany zapis narusza art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, bowiem na zasadzie tego przepisu w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Wojewoda Opolski stwierdził, że kwestionowana uchwała natomiast nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 13 ustawy. Zaakcentował, że zaskarżona uchwała nie stanowi także przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż nie posiada powszechnego zasięgu obowiązywania na obszarze powiatu. Organ dodał, że żaden przepis obowiązującego prawa nie obliguje Rady Powiatu do publikacji niniejszej uchwały. Odmowa ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego uchwały, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym Dzienniku, miałaby ten skutek, że uchwała nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1113/98, publ. OSS z 2001 r., nr 1, poz. 16). Zdaniem organu, powyższe skutkuje koniecznością wnioskowania o nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Ponadto Wojewoda Opolski uznał, że statut jednostki budżetowej posiada charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Stwierdził, ze zaskarżona uchwała nie ma charakteru powszechnego, nie jest aktem generalnym adresowanym, co najmniej do wszystkich mieszkańców gminy, a zatem nie jest aktem prawa miejscowego. Ponadto zasygnalizował, że zaskarżona uchwała posiada niewłaściwą systematykę, co skutkuje, iż zawiera paragrafy o powtarzającej się numeracji. W odpowiedzi na skargę Starosta Namysłowski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując, iż zaskarżona uchwała w sprawie nadania statutu Domowi Pomocy Społecznej w Namysłowie jest aktem prawa miejscowego. Powołując się na przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), wskazał, iż w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W ocenie Starosty, ustawodawca używając terminu "w tym statuty" w sposób wyraźny wskazał, że statut powiatu jest aktem prawa miejscowego, to analogicznie należy przyjąć, że statut jednostki organizacyjnej powiatu także jest aktem prawa miejscowego. Starosta wskazał na elementy zawarte w statucie Powiatu Namysłowskiego, w tym na postanowienia dotyczące gospodarki finansowej i mienia powiatu (art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Dla porównania, podał, że zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej. Statut jednostce budżetowej nadaje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych). W zaskarżonej uchwale znalazły się postanowienia dotyczące nazwy jednostki organizacyjnej powiatu, jej siedziby i przedmiotu działalności, a także postanowienia dotyczące zarządzania jednostką, organizacji jednostki, jej mienia i gospodarki finansowej. Zdaniem Starosty zaskarżony statut nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Jeżeli statut jednostki określa nie tylko strukturę organizacyjną, ale przede wszystkim przedmiot działalności jednostki, co stanowi istotną informację dla lokalnej społeczności, statut jednostki tym samym jest aktem prawa miejscowego. Ponadto dodał, że statut powiatu, który jest aktem prawa miejscowego, jak i statut jednostki organizacyjnej powiatu, są tematycznie zbieżne i nie ma podstaw, aby statut jednostek organizacyjnych powiatu traktować odmiennie pod względem wejścia w życie, uzyskania mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach wymagających uregulowania w statucie. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej systematyki uchwały, Starosta wskazał na ujecie treści statutu w uchwale, czym nie naruszono pozostałych jednostek redakcyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była zaskarżona uchwała Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 28 czerwca 2006 r., nr XXXVIII/3 66/2006, w sprawie nadania statutu Domowi Pomocy Społecznej w Namysłowie, podjęta na podstawie art. 12 pkt. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Przywołany przepis art. 12 pkt 12 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stanowi samodzielnej podstawy do podejmowania uchwał, bez upoważnienia zawartego w odrębnych ustawach i w granicach tam określonych. Ustawodawca w powołanej ustawie o finansach publicznych, w przepisie art. 21 ust 1 pkt 2 przyznał uprawnienie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia, łączenia, przekształcania w inną formę organizacyjno-prawną i likwidację jednostek budżetowych, przy czym wskazał w ust. 2 tego przepisu, iż organ tworząc taką jednostkę nadaje jej statut, który określa w szczególności: nazwę, siedzibę i przedmiot działalności tej jednostki, w tym działalności podstawowej (art. 20 ust. 2 tej ustawy). W przepisach przejściowych ustawy o finansach publicznych, w art. 238 ustawodawca postanowił, iż "1. Statuty nadane jednostkom budżetowym na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają w mocy, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Organy, o których mowa w art. 21 ust. 1, dostosują statuty jednostek budżetowych do przepisów niniejszej ustawy w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. 3. Jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1, nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy." Z brzmienia przepisu art. 238 ustawy, nie wynika, aby dopiero z dniem wejścia w życie tej ustawy tj. z dniem 1 stycznia 2006 r, była możliwość nadania statutu jednostce budżetowej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że Rada Powiatu Namysłowskiego była upoważniona do nadania statutu Domowi Pomocy Społecznej w Namysłowie, który jest jednostką organizacyjną Powiatu Namysłowskiego, działającą w formie jednostki budżetowej. Kwestia właściwości organu do podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie nadania statutu nie jest sporna, zatem zostanie w dalszej części rozważań pominięta. Spór bowiem dotyczy charakteru prawnego uchwały w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej, a w konsekwencji sposobu jej publikacji i terminu wejścia tej uchwały w życie. Wojewoda Opolski stwierdził, że § 3 omawianej uchwały o brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego", jest sprzeczny z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o ogłaszaniu aktów". Zdaniem Wojewody, na zasadzie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów (...), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się wymienione w pkt 1 – 10 tej ustawy, akty, statuty, porozumienia, wyroki, uchwały, obwieszczenia, oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, a zaskarżona uchwała - w ocenie organu nadzoru - nie stanowi żadnego z wymienionych aktów, w tym stanowiącego prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym, jak również żaden przepis nie obliguje do publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym województwa. Starosta Powiatu Namysłowskiego zajął odmienne stanowisko i stwierdził, iż zaskarżona uchwała nadająca statut jednostce jest aktem prawa miejscowego i na zasadzie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów, podlega publikacji, analogicznie do statutu powiatu. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotnym będzie udzielenie odpowiedzi, czy statut jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego i czy podlega publikacji na zasadzie art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów, który stanowi, iż publikacji w dzienniku urzędowym województwa podlegają: "akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy". Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. W myśl art. 87 ust 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie natomiast aktów prawa miejscowego przez organy powiatu zostało uregulowane przepisami rozdziału 4 ustawy o samorządzie powiatowym, pn. "Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat". Zauważyć także należy, że przepisy ustawy o samorządzie nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawnych obowiązujących na obszarze powiatu na podstawie upoważnień ustawowych. Niewątpliwie, przepis art. 40 ust. 2 ustawy, stanowi ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym w sprawach wymagających uregulowania w statucie (pkt. 1). Z przepisu tego nie należy wnioskować, aby stanowiły akty prawa miejscowego uchwały w sprawach wymagających uregulowania we wszystkich statutach podjętych przez radę powiatu. Regulacja z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy odnosi się do statutu powiatu, a o charakterze tego aktu zadecydował ustawodawca w art. 12 pkt 2 tej ustawy. Ponadto na zasadzie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych, statut powiatu jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Brak jest natomiast podobnych (odpowiednich) regulacji, przesądzających o charakterze statutów jednostek organizacyjnych powiatów. Nie wszystkie akty podjęte przez radę powiatu na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i orzecznictwie (por. D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", oficyna wydawnicza BRANTA, Kraków 2004). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących a szczególnie na to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. W związku z powyższym, podkreślić należy, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotu określonego rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacje prawne. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter. Charakter generalny maja te normy, które określają adresatów przez wskazanie cech a nie przez wymienienie z nazwy. Oceniając charakter prawny zaskarżonej uchwały, zauważyć należy, iż w opozycji do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne. W pierwszej kolejności zasadnym staje się przywołać art. 93 Konstytucji, który stanowi, że "Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty." Odnotować wypada, że akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. Przy czym podkreślić należy także, że akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia przede wszystkich zakres podmiotowy obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, bowiem akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt ten obowiązuje. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętej przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, powtórnie przypomnieć wypada, że zaskarżona uchwała w sprawie nadania statutu podporządkowanej organizacyjnie jednostce budżetowej - Domowi Pomocy Społecznej w Namysłowie - została przez Radę Powiatu Namysłowskiego uznała za akt prawa miejscowego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko to jest błędne, bowiem statut jednostki budżetowej został skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki. Zaskarżony statut jednostki budżetowej, nadany na podstawie art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, stąd nie korzysta z przymiotu aktu prawa miejscowego. Żaden z wymienionych przepisów, stanowiących podstawę do uchwalenia statutu jednostki budżetowej, nie wskazuje na ustanowienie aktu (statutu), który określa obowiązki i uprawnienia innym osobom (podmiotom). Postanowienia zaskarżonego statutu nie są kierowane do ewentualnych mieszkańców tego domu pomocy społecznej. Przepis art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, wskazuje na niezbędne elementy statutu jednostki, nie czyniąc go aktem prawa miejscowego. Ponadto, skoro organ stanowiący nadaje statut jednostce budżetowej przy jej tworzeniu, a akt o utworzeniu takiej jednostki nie jest aktem prawa miejscowego, to tym samym należy także odmówić statutowi jednostki budżetowej przymiotu aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., II OSK 134/05, Rzeczpospolita 2005 nr 240 str. C2). Dodatkowo Sąd zauważa, że również uchwała o likwidacji lub o przekształceniu zakładu budżetowego, który niewątpliwie jest jednostką organizacyjną gminy, powiatu i województwa, nie jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt. II OSK 332/05, publ. OSS z 2006 r., Nr 2, poz. 44). W świetle powyższych wywodów, skoro przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale w sprawie statutu oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do domu pomocy społecznej, stąd brak podstaw do przypisania temu statutowi charakteru aktu prawa miejscowego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2428/03 (publ. OSS z 2005 r., Nr 3, poz. 73), stwierdzając, iż nadany przez radę powiatu statut szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, wskazując w motywach tego wyroku na przepisy wydane w sferze wewnętrznej, skierowane do podmiotu organizacyjnie i służbowo podporządkowanego. Również tut. Sąd w wyroku z dnia 23 marca 2004 r., II SA/Wr 1687/2001 (niepubl.), odmówił statutowi ośrodka kultury, nadanego przez radę gminy, przymiotu aktu prawa miejscowego. W sytuacji, gdy charakter zaskarżonej uchwały w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej nie jest aktem prawa miejscowego, to postanowienie § 3 tej uchwały, że podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa, zostało określone w sposób naruszający przepis art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów. Ponadto również w § 3 uchwały, Rada Powiatu postanowiła, że "..uchwala wejdzie w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego", a zatem uzależniono jej wejście w życie od publikacji. Jednakże z powodu braku podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że zastrzeżenie w uchwale daty jej wejścia w życie od bezpodstawnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważność nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to zastrzeżenia, ale całej uchwały. W tej materii, Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem zajętym w wyroku NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1113/98 (publ. OSS z 2001 r., Nr 1, poz 16), w którym przyjęto, iż odmowa ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym dzienniku, "miałaby ten skutek, że uchwała nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością." W związku z powyższymi wywodami, należy przyjąć, iż skoro akt prawny, którym rada powiatu nadała statut domowi pomocy społecznej nie zawiera norm rodzących skutki dla osób ubiegających się o pobyt w takim domu oraz w nim przebywających, to tym samym nie nadaje temu statutowi charakteru aktu prawa miejscowego. Wobec tego, że Rada Powiatu Namysłowskiego błędnie przyjęła, iż statut Domu Pomocy Społecznej w Namysłowie jest aktem prawa miejscowego, stąd sprzeczne z przepisem art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu, postanowienie o publikacji i wejściu w życie tego statutu, musi skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 przywołanego wyżej Prawa o postępowaniu.