II SA/Op 520/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. N. i T. N. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 1 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie oceny legalności wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących J. N. i T. N. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. N. i T. N. (zwanych dalej "skarżącymi"), jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej: "organ odwoławczy") z dnia 1 października 2018 r., nr [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej: PINB), z dnia 2 sierpnia 2018 r., nr [...], wydane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 8 stycznia 2018 r., M. S. i K. S. - właściciele nieruchomości położonej w miejscowości [...], w skład której wchodzi m.in. działka nr a, zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej: "PINB"), o podejrzeniu popełnienia przez skarżących samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przyłącza wodociągowego na tej działce, pomimo że z pozwolenia budowlanego wynika, iż obiekt ten winien być zlokalizowany w całości na działce nr b, należącej do skarżących. W dniu 29 stycznia 2018 r. PINB zawiadomił skarżących i autorów zawiadomienia z dnia 8 stycznia 2018 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie oceny zgodności z prawem budowy przyłącza wodociągowego na działce nr a w [...]", zobowiązując jednocześnie skarżących do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających ich prawo dysponowania do celów budowlanych nieruchomością, na której zlokalizowane jest przedmiotowe przyłącze. Powołał się na art. 50 § 1 K.p.a. i art. 62 i 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1322 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.). Pismem z dnia 22 lutego 2018 r. skarżący wystąpili o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się z ich wniosku przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania ustanowienie służebności gruntowej przesyłu, dotyczącej posadowionego na działce nr a w [...] spornego przyłącza. Postanowieniem z dnia 29 maja 2018 r., nr [...] PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym przedłożenie w terminie 30 dni oświadczenia o posiadaniu prawa dysponowania działką nr a w [...] do celów budowlanych oraz oceny technicznej przyłącza wodociągowego zlokalizowanego na tej działce oraz warunków technicznych dostarczania wody przez dostawcę. W dniu 1 lipca 2018 r. skarżący ponowili wniosek o zawieszenie postępowania podkreślając, że sprawa o ustanowienie służebności gruntowej prowadzona pod sygn. akt [...], została wszczęta w lipcu 2017 r., tj. jeszcze przed wszczęciem przez PINB postępowania administracyjnego i jest na bardzo zaawansowanym etapie. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2018 r., PINB, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie, podnosząc, że z dotychczasowych ustaleń wizji lokalnej i złożonej do akt dokumentacji wynika, że przyłącze zlokalizowane jest na działce nr a i zostało wybudowane bez stosownego zgłoszenia zamiaru jego wykonania. Wyjaśnił, że dalsze postępowanie prowadzone będzie w trybie naprawczym, przewidzianym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a ewentualne uzyskanie przez skarżących służebności przesyłu na działce nr a stanowiło będzie tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co będzie miało wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia właścicieli działki nr a, uchylił powyższe postanowienie, zajmując stanowisko, że kwestia sądowego wykazania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej. Organ I instancji błędnie uznał, że w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego i powinien był prowadzić postępowanie dotyczące samowoli budowlanej na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, dla którego kwestia prawa dysponowania przez skarżących prawem do zabudowy działki nr a, nie ma znaczenia prejudycjalnego. W skardze zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez odmowę jego zastosowania i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu powołano się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazujące na konieczność uwzględnienia w postępowaniu naprawczym tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci służebności przesyłu. Organ wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że w sprawie nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy toczącymi się postępowaniami – administracyjnym i sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w przedmiocie uchylenia postanowienia procesowego, podjętego przez PINB w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną zawieszenia powołano przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § pkt 4 K.p.a., nie ma definicji ustawowej. Powszechnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu będzie stanowiło podstawę do rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu administracyjnym. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Podkreśla się również, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Przyjąć więc można, że o "zagadnieniu wstępnym", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. można mówić wtedy, gdy brak rozstrzygnięcia innego organu lub sądu wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/17, zam. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Z powyższego wynika, że zależność, o której mowa w cytowanym przepisie należy rozpatrywać na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy i na tle obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. W ocenie Sądu, stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu jest błędne. Przed organem I instancji toczy się bowiem postępowanie w sprawie oceny legalności robót budowlanych wykonanych przez skarżących na gruncie należącym do uczestników postępowania – M. i K. S., a kwestia prawa lub braku prawa do dysponowania przez nich tym gruntem na cel budowlany jest jednym z elementów ewentualnego postępowania legalizacyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że choć art. 51 Prawa budowlanego nie wiążę sposobu zakończenia postępowania naprawczego z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane, to nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie. Powyższe oznacza jedynie, iż to organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponował, względnie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, zaś w przypadku ustalenia, że inwestor prawa takiego nie posiada uzasadniać to będzie wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie są bowiem w stanie doprowadzić do wyeliminowania zasadniczego braku realizowanych robót budowlanych jakim jest brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane i co za tym idzie doprowadzić wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z art. 4 Prawa budowlanego. Gdy w sprawie zaistnieje sytuacja, w której nie będzie podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, to uzasadniać to będzie nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie posiada i nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 243/17 - zam. w CBOSA). Podobnie w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 607/17 (zam. w CBOSA) wywiedziono, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Na gruncie rozpoznawanej sprawy wykazanie się tytułem prawnym do nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotowe przyłącze wodociągowe zależy niewątpliwie od wyniku toczącej się sprawy cywilnej przed sądem powszechnym i jest to zależność bezpośrednio rzutująca na wynik postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego, w którym właściciele działki nr a kwestionują udostępnienie tej działki skarżącym na cele budowlane. Zgodzić się należy z autorem skargi, że prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego) może wynikać m.in. z ograniczonego prawa rzeczowego, do którego zaliczono służebność przesyłu (art. 244 § 1 w związku z art. 3051 – 3054 Kodeksu cywilnego). Skoro przedmiotem tego postępowania jest ustanowienie służebności gruntowej na działce nr a w [...] na rzecz skarżących, to wynik tego postępowania może przesądzić o tym, czy mogą oni dysponować tą nieruchomością dla celów legalizacji już wybudowanego przyłącza, co z kolei determinować będzie dalszy zakres administracyjnego postępowania naprawczego, toczącego się przed organem nadzoru budowlanego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, stanowiąc o kosztach zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.