II SA/Op 523/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik –spr. Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 28 stycznia 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz P. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 czerwca 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 28 stycznia 2015 r. o cofnięciu P. S. uprawnień do kierowania pojazdami, dla których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 3 września 2013 r., nr w rejestrze [...], działając z upoważnienia Starosty Strzeleckiego, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.) Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu orzekł o skierowaniu P. S., posiadającego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. B na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Jako przyczynę wydania orzeczenia organ wskazał wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu i przekroczenie 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ pouczył jednocześnie stronę, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w wyznaczonym terminie do dnia 3 listopada 2013 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja doręczona została stronie w dniu 5 września 2013 r. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się P. S. Pismem z dnia 17 września 2013 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich w dniu 18 września 2013 r. (por. k -8 akt sadowych) wniósł odwołanie. Odwołanie nie zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Pomimo niezakończenia postępowania w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, Starosta Strzelecki zawiadomieniem z dnia 19 września 2014 r., działając na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zawiadomił P. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B w związku z niepoddaniem się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. P. S. pismem z dnia 29 września 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, uzasadniając ten wniosek stanem zdrowia oraz przedstawiając sytuacje, które spowodowały przyznanie mu punktów karnych. Starosta Strzelecki decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym orzekł o cofnięciu P. S. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii B do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu 25 lipca 2011 r. do Starosty Strzeleckiego wpłynęło pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 20 lipca 2011 r. zawierające wniosek o skierowanie strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z uwagi na przekroczenie w ciągu roku 24 punktów karnych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. Argumentował, że w związku z powyższym wnioskiem strona została skierowana decyzją Starosty Strzeleckiego z dnia 3 września 2013 r. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz profil kandydata na kierowcę, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu wykonania nałożonego obowiązku, tj. do dnia 3 listopada 2013 r. Zobowiązany do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji nie wykonał tego obowiązku, pomimo, że decyzja kierująca go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stała się ostateczna i upłynął ponad 3 letni okres, który był wystarczająco długim czasem, aby ustalić termin egzaminu i poddać się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. Z uwagi na to, że strona nie ustaliła żadnego terminu egzaminu, niezbędnym było podjęcie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. S., żądając jej uchylenia. Podniósł, że decyzja o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest ostateczna, gdyż złożył od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu za pośrednictwem Starosty Strzeleckiego i do chwili obecnej nie otrzymał na nie odpowiedzi. Podnosił także, iż od kilku lat ma problemy zdrowotne, posiada prawo jazdy od 1988 r. i po raz pierwszy przekroczył większą liczbę punktów, a przyczyną przypisania mu punktów karnych nigdy nie było prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu. Nigdy też nie spowodował wypadku, którego skutkiem byłoby kalectwo lub śmierć innych osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zaskarżoną decyzją z dnia 16 czerwca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przytoczeniu przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym stwierdziło, że skutkiem niepoddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, jest cofnięcie uprawnień. W tym zakresie przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym nie pozostawia rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu, co oznacza, że w sytuacji, gdy kierujący pojazdem nie podda się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, starosta musi cofnąć uprawnienia. Odnosząc się do argumentów odwołania stwierdziło Kolegium, że okoliczności zdrowotne podnoszone przez stronę nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy strona nie wykonała ciążącego na nim obowiązku, a decyzja dotycząca skierowania na kontrolny egzamin stała się ostateczna wobec nie wniesienia od niej odwołania. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się P. S., zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzucił :naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie uwzględnienie, iż skarżący w dniu 18 września 2013 r. złożył do SKO w Opolu za pośrednictwem Starosty Strzeleckiego odwołanie od decyzji Starosty Strzeleckiego kierującego go na egzamin w zakresie prawa jazdy kat. B z dnia 3 września 2013 r. nr w rejestrze [...], doręczonej mu w dniu 5 września 2013 r.; naruszenie art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 28 stycznia 2015 r. orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami podczas, gdy nie zostało rozpatrzone odwołanie złożone w dniu 18 września 2013 r. do SKO w Opolu za pośrednictwem Starosty Strzeleckiego na decyzję kierującego skarżącego na egzamin w zakresie prawa jazdy kat. B z dnia 3 września 2013 r., nr w rejestrze [...], tj. gdy nie było w obrocie prawnym ostatecznej decyzji kierującej skarżącego na egzamin w zakresie prawa jazdy kat. B; naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy przez SKO w Opolu decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 28 stycznia 2015 r. orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości z uwagi na przedwczesność wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na brak w obrocie prawnym ostatecznej decyzji kierującej skarżącego na egzamin w zakresie prawa jazdy kat. B; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 28 stycznia 2015 r. orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, w sytuacji gdy skarżący złożył skuteczny środek zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji Starosty Strzeleckiego kierującego go na egzamin w zakresie prawa jazdy kat. B z dnia 3 września 2013 r. nr w rejestrze [...], który do chwili obecnej nie został rozpoznany. Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a Prawa o ruchu drogowym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy nie było ostatecznej decyzji kierującej skarżącego na egzamin w zakresie prawa jazdy kat. B. Wskazując na powyższe wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości, ewentualnie w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wniósł na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. o umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz ze zwrotem 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu, skarżący dowodził, że decyzja w przedmiocie skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest ostateczna, gdyż złożył od niej w terminie odwołanie, które nie zostało do dnia złożenia skargi rozpoznane przez SKO w Opolu. Taki stan faktyczny powoduje, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest przedwczesne. Organ odwoławczy winien zatem uchylić decyzję organu I instancji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami i umorzyć postępowanie, a skoro tego nie uczynił to zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że odwołanie skarżącego od decyzji dotyczącej skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie wpłynęło do Kolegium. Zauważyło jednocześnie, że pełnomocnik skarżącego dołączył do odpisu skargi nieuwierzytelnioną kopię wskazanego odwołania, pomimo, ż posiada taką możliwość. Poinformowało, że wystąpiło do Starosty Strzeleckiego o wyjaśnienie czy skarżący złożył odwołanie z dnia 17 września 2013 r. od decyzji z dnia 3 września 2013 r. Pismem procesowym z dnia 18 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wyjaśniło, że Starosta Strzelecki dopiero pismem z dnia 30 listopada 2015 r. przekazał odwołanie skarżącego z dnia 17 września 2013 r. od decyzji z dnia 3 września 2013 r. o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że naruszają one prawo. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.), zwanej dalej ustawą, który przewidywał do dnia, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy przewidywał, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W świetle powyższej regulacji oczywisty jest, że bez zaistnienia okoliczności zamieszczonych w normie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Konsekwencją bowiem naruszenia przez kierującego pojazdami przepisów ruchu drogowego i przekroczenia limitu 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 powołanej ustawy jest m.in. w myśl art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy skierowanie osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a w przypadku niewykonania tego obowiązku, stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. W związku z powyższym decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, o jakiej mowa w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy ma charakter związany (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1083/14; wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1187/10 – wszystkie na http:www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Dodać należy również, że samo rozstrzygnięcie o cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego, lecz jest jego obowiązkiem. Oznacza to, że w razie skierowania osoby uprawnionej do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie ostatecznej decyzji w tym zakresie i niewykonaniu przez nią nałożonego obowiązkowi powoduje powstanie po stronie organu zobowiązania do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Zaznaczenia wymaga nadto, że przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy obowiązywał do dnia 4 stycznia 2016 r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a to na mocy art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155, ze zm.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszego postępowania nie sposób nie zauważyć, że decyzją Starosty Strzeleckiego z dnia 3 września 2013 r. skierowano wprawdzie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, ale decyzja ta nie stała się ostateczną, gdyż skarżący wniósł od niej w terminie odwołanie, które to do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpoznane przez organ II instancji. Okoliczność ta nie jest sporna w sprawie (por. skarga i wyjaśnienia SKO w Opolu – akta sądowe) i stąd też w tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia 3 września 2013 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji była decyzją ostateczną, a tym samym stanowić mogła podstawę do wszczęcia z urzędu przez Starostę Strzeleckiego postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 K.p.a.). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i § 2 K.p.a.). Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 K.p.a.). Stosownie do art. 16 K.p.a. decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Decyzja z dnia 3 września 2013 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest zatem decyzją ostateczną, gdyż wniesione zostało do niej w terminie odwołanie do organu II instancji za pośrednictwem organu i instancji. W świetle powyższego stwierdzić należy, że tylko ostateczna decyzja korzysta z domniemania zgodności z prawem i podlega wykonaniu. Stąd też dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami istotne było to czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego miała charakter ostateczny oraz czy skarżący poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Dokonując w tym aspekcie kontroli działań organów administracji stwierdzić należy, że naruszyły one nie tylko przepisy dotyczące procedury, tj. braku rozpoznania wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, ale także wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, w sytuacji braku podstaw faktycznych i tym samym prawnych do wszczęcia i zakończenia przedmiotowej sprawy decyzją o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Zdaniem Sądu, kontrola legalności decyzji, nawet tzw. związanej, nie może być ograniczona automatyzmem działania administracji publicznej, pomijającym istotne okoliczności faktyczne czy prawne (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r. I OSK 2187/11 czy z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2664/12 – powołana strona internetowa). W tej sytuacji, brak było podstaw do wszczęcia z urzędu, prowadzenia i zakończenia postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Organy obu instancji wadliwie przyjęły, że w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie, co nie odpowiadało rzeczywistemu stanowi rzeczy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, ustali okoliczności istotne dla przedmiotowej sprawy, w tym czy zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1lit. c i § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U z 2013 r. poz. 490, ze zm.).