II SA/Op 530/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie WSA Teresa Cisyk WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 września 2012r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Stowarzyszenia A w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia A w [...] (dalej w skrócie: Stowarzyszenie), Starosta Opolski decyzją z 2 maja 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...] (działka nr [...]), poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie przewodów oraz urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, uznając to postępowanie za bezprzedmiotowe. Pismem z 21 maja 2012 r., działający w imieniu Stowarzyszenia - jego prezes A. O. wniósł odwołanie od decyzji z 2 maja 2012 r., domagając się uchylenia wadliwego aktu. Zarzucił organowi pierwszej instancji błędną ocenę materiału dowodowego oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami i Kodeksu cywilnego, a także naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Wojewoda Opolski wezwał odwołujące się Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych pisma, polegających na złożeniu na odwołaniu podpisu drugiego członka zarządu. W wyznaczonym przez organ terminie Stowarzyszenie nadesłało ostatnią stronę odwołania podpisaną także przez wiceprezesa - A. P. Organ odwoławczy ponownie zwrócił się o uzupełnienie braków formalnych, tym razem o nadesłanie uchwały powołującej A. P. na stanowisko wiceprezesa Stowarzyszenia, bowiem z Rejestru Stowarzyszeń, Innych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji oraz Samodzielnych Zakładów Opieki Zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego (dalej w skrócie: Rejestr Stowarzyszeń), nie wynika, by osoba ta wchodziła w skład zarządu. W obu wezwaniach zawarto rygor pozostawienia odwołania bez rozpoznania (art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.). W odpowiedzi nadesłano potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez prezesa A. O. kserokopię uchwały Nr [...] Walnego Zebrania Stowarzyszenia z 26 maja 2012 r. dotyczącą powołania członków zarządu, w tym A. P. na stanowisko wiceprezesa. W wyniku rozpatrzeniu odwołania od wskazanej wyżej decyzji Starosty Opolskiego, Wojewoda Opolski decyzją z 24 września 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy, w tym przedstawieniu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe odwołanie zostało złożone przez A. O., występującego we własnym imieniu. W tym zakresie wywodził, odwołując się do treści art. 30 § 3 w zw. z art. 31 § 4 K.p.a., że zgodnie z wpisem do Rejestru Stowarzyszeń do składania oświadczeń woli w imieniu Stowarzyszenia upoważnionych jest dwóch członków zarządu łącznie. Ponadto z danych zawartych w tym Rejestrze wynika, że A. P. nie wchodzi w skład zarządu Stowarzyszenia. Z kolei przedłożona uchwała Nr [...] z 26 maja 2012 r. została potwierdzona za zgodność z oryginałem przez A. O., a więc, w świetle art. 76a § 2 K.p.a., nie posiada waloru dokumentu i nie jest możliwe uznanie jej przez organ odwoławczy za dowód w sprawie. Organ podkreślił również, że zgodnie z przepisami ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, Stowarzyszenie zobowiązane jest do niezwłocznego zgłaszania sądowi rejestrowemu każdorazowej zmiany dotyczącej organu uprawnionego do reprezentacji stowarzyszenia, w tym jego składu osobowego. Tymczasem zmiany wynikające z uchwały Nr [...], a dotyczące powołania A. P. na stanowisko wiceprezesa Stowarzyszenia nie zostały ujawnione w Rejestrze Stowarzyszeń. Wobec powyższego, organ odwoławczy przyjmując, że dane zawarte w Rejestrze Stowarzyszeń są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, nie uznał A. P. za członka zarządu Stowarzyszenia, uprawnionego do jego reprezentacji. Natomiast wnoszący odwołanie - A. O. nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu decyzji Starosty Opolskiego, której stroną postępowania było Stowarzyszenie A, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego. Końcowo, organ odnosząc się do zarzutów podniesionych przez A. O. w skardze z 6 lipca 2012 r. uznał je za bezzasadne, bowiem działania Starosty Opolskiego zgodne były z obowiązującymi przepisami prawa i miały na celu rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o właściwe normy prawa. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie A w Opolu, reprezentowane przez prezesa - A. O. i wiceprezesa - A. P., podnosząc, że kwestionowane rozstrzygnięcie narusza prawo poprzez niewskazanie kompletnej i właściwej podstawy prawnej decyzji oraz wadliwe uznanie przez organ, że sprawa nie zasługuje na rozpatrzenie. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, m.in. art. 7 K.p.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podkreśliło, że uzupełniono braki odwołania poprzez podpisanie go przez drugiego członka zarządu, tj. wiceprezesa Stowarzyszenia - A. P. Przedstawiono również stosowną uchwałą z 26 maja 2012 r. o powołaniu A. P. w skład zarządu, a uznanie w zaskarżonej decyzji, iż dokument ten powinien być potwierdzony notarialne stanowi niedopuszczalną interpretację przepisów przez organ. Ponadto Stowarzyszenie podało, że w terminie 7 dni od podjęcia przedmiotowej uchwały wystąpiło do sądu rejestrowego o dokonanie zmian w składzie zarządu, ale zmiany te nie zostały jeszcze ujawnione. Końcowo, powołując się na art. 28 i 29 K.p.a., Stowarzyszenie wywiodło, że organ w sposób nieuprawniony przyjął, iż prezes i wiceprezes nie mogą reprezentować Stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości stanowisko oraz argumentację zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i przedstawił argumentację prezentowaną w toku dotychczasowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została decyzja Wojewody Opolskiego, którą organ umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie zostało wniesione przez prezesa Stowarzyszenia - A. O., występującego we własnym imieniu. W tym zakresie organ dowodził, że A. O. nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu decyzji Starosty Opolskiego, bowiem stroną postępowania przed organem pierwszej instancji było Stowarzyszenie A. W ocenie Sądu, z powyższym stanowiskiem organu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie jest prawnym środkiem zaskarżenia, które służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. We wstępnej fazie postępowania odwoławczego organ powinien ustalić m.in. czy wniesione odwołanie zostało podpisane przez osobę uprawnioną do reprezentowania strony. W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda Opolski wezwał odwołujące się Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych pisma, polegających na złożeniu na odwołaniu podpisu drugiego członka zarządu. W wyznaczonym przez organ terminie Stowarzyszenie nadesłało ostatnią stronę odwołania podpisaną także przez wiceprezesa - A. P. Organ odwoławczy ponownie zwrócił się o uzupełnienie braków formalnych, tym razem o nadesłanie uchwały powołującej A. P. na stanowisko wiceprezesa Stowarzyszenia, bowiem z Rejestru Stowarzyszeń nie wynikało, by osoba ta wchodziła w skład zarządu. W odpowiedzi nadesłano potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez prezesa A. O. kserokopię uchwały Nr [...] Walnego Zebrania Stowarzyszenia z dnia 26 maja 2012 r. dotyczącą powołania członków zarządu, w tym A. P. na stanowisko wiceprezesa. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie uznał, że odwołanie zostało złożone przez A. O., działającego we własnym imieniu. Z treści odwołania wynika bowiem wyraźnie, że to Stowarzyszenie skarży decyzję organu pierwszej instancji z 2 maja 2012 r. Również późniejsze działania podejmowane przez prezesa Stowarzyszenia na skutek wezwań organu, czyli przesłanie odwołania podpisanego przez drugiego członka zarządu - A. P i przedstawienie uchwały potwierdzającej jego powołanie na wiceprezesa, świadczą jednoznacznie o wniesieniu odwołania przez osoby reprezentujące Stowarzyszenie. W tym miejscu podkreślić trzeba, że stosownie do art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ramach realizacji zasady zawartej w art. 80 K.p.a. organ prowadzący postępowanie winien oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, którego ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie, co oznacza, iż w tej analizie organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu. Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego rozumowania. Organ może zatem wysnuć z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Ponadto organ ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego, zaś ocena wyników tego postępowania jest wadliwa, gdy została oparta na materiale dowodowym nie w pełni rozpatrzonym. W takiej sytuacji następuje naruszenie przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 80 K.p.a. (tak: NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 678/10, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo odnotowania wymaga, że przy ocenie materiału dowodowego organ administracji publicznej związany jest zasadą uwzględnienia z urzędu słusznego interesu strony i interesu społecznego (art. 7 in fine). W świetle powyżej powiedzianego uznać trzeba, że organ odwoławczy dokonał oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego z naruszeniem art. 7 i art. 80 K.p.a., ponieważ materiał dokumentacyjny sprawy nie uprawniał do zajęcia stanowiska, iż odwołanie zostało złożone przez prezesa Stowarzyszenia, działającego we własnym imieniu. W tej sytuacji stwierdzić należy, że również wywody Wojewody Opolskiego na temat braku interesu prawnego A. O. oraz procesowej formy załatwienia sprawy są bezprzedmiotowe. Poza tym podkreślenia wymaga, że w zaskarżonej decyzji organ wyraził błędny pogląd o przesądzającej roli wpisu do Rejestru Stowarzyszeń dotyczącej zmiany składu zarządu Stowarzyszenia. W tym zakresie zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 ze zm.) domniemywa się, że dane wpisane do rejestru są prawdziwe. Jednakże ustanowione w tym przepisie domniemanie jest domniemaniem prawnym i może być obalone, ponieważ ustawa tego nie wyłącza. Jak słusznie argumentował Sąd Najwyższy, omawiane domniemanie "dotyczy wpisów, obejmuje więc treść zamieszczoną w odpowiednim dziale rejestru, natomiast nie dotyczy danych znajdujących się w aktach rejestrowych, jeżeli nie zostały wpisane do rejestru. Ustawodawca przyjmuje, że - co do zasady - wszystkie dane wpisane do rejestru są zgodne z prawdziwym stanem rzeczy, czyli z obiektywną rzeczywistością". Natomiast "odpis z rejestru jest dokumentem - środkiem dowodowym określonego stanu, nie zawsze zgodnym ze stanem rzeczywistym" (patrz: wyrok SN z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II CSK 328/11, System Informacji Prawnej LEX nr 1163191). Podzielić należy również pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wedle którego "rejestracja danych dotyczących sposobu reprezentacji podmiotu w Krajowym Rejestrze Sądowym należy do czynności o charakterze deklaratoryjnym. Tego rodzaju zmiana jest skuteczna od chwili podjęcia uchwały (z ograniczeniami wobec osób dokonujących czynności w dobrej wierze i w zaufaniu do rejestru stowarzyszeń). W przypadku, gdy zmiana sposobu reprezentacji nie została jeszcze ujawniona w Krajowym Rejestrze Sądowym, dla stanowczego ustalenia sposobu prawidłowej reprezentacji wystarczy, gdy osoba prawna legitymuje się w postępowaniu przed Sądem uchwałą o zmianie statutu, bądź znowelizowanym, ujednoliconym tekstem statutu, albo tekstem nowo przyjętego statutu" (tak: NSA w wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 333/08, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie, w niniejszej sprawie w dniu wydania decyzji organ odwoławczy dysponował dokumentem potwierdzających zmianę w składzie zarządu Stowarzyszenia. Jeśli natomiast organ miał zastrzeżenia co do formy uwierzytelnienia uchwały przez prezesa Stowarzyszenia powinien był wyjaśnić zaistniałe w tym zakresie wątpliwości przy udziale osób reprezentujących Stowarzyszenie, np. występując o nadesłanie dokumentu w prawidłowej formie, a nie zaś pomijać przedstawioną uchwałę. Powyższe świadczy dodatkowo o działaniu organu odwoławczego wbrew ogólnej zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), która nakłada na organ administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do dokonania przez organ odwoławczy ponownej, wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, i po ewentualnym ich uzupełnieniu, zajęcia stanowiska co do dopuszczalności odwołania, a następnie wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.