II SA/Op 532/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. i E. F. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie Kędzierzyńsko – Kozielskim z dnia [...], nr [...]; 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 450 (słownie czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. F. i E. F. jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], podjęte na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 KPA, którą uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiecie Kędzierzyńsko - Kozielskim z dnia [...], nr [...] oraz ustalono skarżącym opłatę legalizacyjną w kwocie 15.000 zł, dotyczącą wybudowanego bez wymaganego pozwolenia obiektu kotłowni w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, iż inwestorzy, E. i A. F., na posesji położonej w K. przy ul. [...] wybudowali w 1997 r. bez wymaganego pozwolenia obiekt kotłowni o wymiarach 4.40 m x 4.40 m i wysokości 2,80 m, przylegający do istniejącego warsztatu stolarskiego. Organy administracyjne dwukrotnie nakazywały rozbiórkę tej kotłowni. W wyniku rozpoznania skargi inwestorów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 15 marca 2006 r. uchylił decyzje I i II instancji, wskazując na niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz wskazując na możliwość legalizacji kotłowni. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z 26 października 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Kędzierzyńsko – Kozielskim, działając na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakazał A. i E. F. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej kotłowni oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Potwierdził przy tym zgodność lokalizacji kotłowni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Kędzierzyna-Koźla, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Kędzierzyn - Koźle z 22 maja 2003 r. nr IX/98/2003 (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego nr 50 z 1 lipca 2003 r). Postanowienie to stało się ostateczne, a zobowiązani przedłożyli organowi nadzoru odpowiednią dokumentację. Postanowieniem z [...] organ I instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolne wybudowanie obiektu kotłowni w kwocie 25.000 zł. W postępowaniu odwoławczym stwierdzono, że zażalenie inwestorów jest częściowo uzasadnione, a to z powodu błędnego zastosowania przepisów dotyczących wymiaru opłaty legalizacyjnej przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zaakceptował tok postępowania obrany przez organ I instancji, korygując jedynie jego stanowisko w części obejmującej wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej. W ocenie organu w sprawie należało zastosować przepis art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), nakazujący stosowanie do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy, przepisów dotychczasowych, które przewidywały niższą stawkę opłaty (300,- zł), niż ta, którą zastosował organ I instancji (500,- zł). W skardze zarzucono, że wymiar opłaty jest w dalszym ciągu zbyt wysoki w stosunku do wielkości obiektu i w praktyce bardziej opłaca się go rozebrać i zbudować od nowa. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, dotknięte są wadą skutkującą ich uchyleniem. Kwestią sporną w niniejszej sprawie, wymagającą wyjaśnienia, jest prawidłowość postępowania administracyjnego oraz rozstrzygnięcia organów administracji publicznej – w przedmiocie legalności robót budowlanych. Rozważania rozpocząć należy od wskazania, iż sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie tej wypowiedział się bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1340/03. Zasadniczo zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem postępowania. Wyrażona we wskazanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie administracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna traci natomiast swą moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany ustawy, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w przypadku zgodnego z przepisami prawa wzruszenia orzeczenie sądowego. Tylko w sytuacji, gdy wykładnia nie pozostaje w sprzeczności ze zmienionymi przepisami prawa oraz przepisami przejściowymi, nadal ma moc wiążącą (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 223). W rozpatrywanej sprawie WSA w Opolu wskazał na możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i organy obu instancji przeprowadziły postępowanie w tym kierunku, stosując przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. w wersji nadanej nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), przy czym organ odwoławczy zastosował do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718). Takie stanowisko organów administracyjnych nie mogło się ostać. Zwrócić należało w tym miejscu uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, zgodnie z którym: 1. Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106; poz. 1126, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 2. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. -- Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy- obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W powyższym wyroku zakwestionowano zatem konstytucyjność tych przepisów przejściowych, które wprowadzały kolejne nowelizacje Prawa budowlanego, nie uwzględniając sytuacji osób, które dopuściły się samowoli budowlanej przed dniem 10 lipca 1998 r., a które to osoby nabyły prawo do legalizacji samowoli budowlanej na zasadach wynikających z przepisów obowiązujących do dnia 10 lipca 2003 r. Zasadniczo chodzi tu o prawo do legalizacji tych samowoli budowlanych z pominięciem konieczności wnoszenia opłaty legalizacyjnej, wprowadzonej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Jak wynika z ustaleń organów obu instancji skarżący popełnili samowolę budowlaną przed dniem 10 lipca 1998 r., co automatycznie zdaje się - po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. - wykluczać możliwość stosowania do nich regulacji przepisu art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelizacją z 27 marca 2003 r. Obowiązujący przed wspomnianymi nowelizacjami przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił, że "nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego". Wprowadzono tu kategorię "od dnia zakończenia budowy obiektu" jako kategorię faktyczną a nie prawną. Nie chodzi tu zatem o formalne zakończenie budowy ale o taki stan faktyczny, w którym żadne prace budowlane związane z budową obiektu budowlanego nie są już prowadzone. Organ odwoławczy potwierdza, że inwestorzy wybudowali obiekt kotłowni w 1997 r., co zdaje się wskazywać, iż roboty budowlane ukończono w tym roku. W tym zakresie jednak stanowisko organu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winno być odpowiednio uargumentowane, a ostateczna konkluzja poparta dowodami, na których organ opiera swoje ustalenia. Reasumując, o ile potwierdzi się fakt wybudowania spornego obiektu przed 10 lipca 1998 r., organy obu instancji nie będą miały podstaw do zastosowania w sprawie aktu normatywnego, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z Konstytucją. Wadliwe są przy tym już wydane na jego podstawie decyzje administracyjne. Stanowi to zgodnie z art. 145a KPA samodzielną przesłankę wznowienia postępowania, a to z kolei stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawę uchylenia wydanej w takich uwarunkowaniach decyzji. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że także stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny już po wydaniu decyzji utrata w określonym zakresie mocy obowiązującej przepisów stanowiących jej podstawę prawną musi być kwalifikowana jako wadliwość dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisem art. 145a § 1 KPA (por. wyrok NSA z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1327/97 zb. LEX nr 43929). Dalsze orzeczenia zawarte w sentencji wyroku znajdują umocowanie w przepisach art. 134, 135, 152 i art. 200 przywołanej wyżej ustawy z 30 sierpnia 2002 r.