II SA/Op 539/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie darów z Unii Europejskiej oddala skargę. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, umorzył w całości postępowanie z wniosku T. R. w sprawie darów z Unii Europejskiej. Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wnioskiem z dnia 3 marca 2014 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o pomoc w zapewnieniu darów z Unii Europejskiej. Żądanie to zostało sprecyzowane w protokole przesłuchania strony z dnia 13 marca 2014 r. T. R. oświadczył, że "chce otrzymywać pomoc w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej." Rozpoznając tak określone żądanie organ pierwszej instancji wskazał na regulacje art. 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a., a następnie wyjaśnił, że przepisy prawa materialnego upoważniają organ do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Wywodził organ, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy nie ma normy prawnej udzielającej organowi kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencji organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W tym kontekście podał, że nie jest instytucją właściwą do wydawania darów żywnościowych z Unii Europejskiej, stąd ze względu na brak przepisów w ustawie o pomocy społecznej, stanowiących podstawę do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie żądania wniosku strony – organ postanowił postępowanie umorzyć, opierając się o przepis art. 105 § 1 K.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o jej zmianę. Zarzucił, że decyzja narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania, tj. ustawę o pomocy społecznej, ustawę o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz odpowiedź Ministra Pracy i Polityki Społecznej na "zapytanie 1212", wyroki WSA w Opolu z dnia: 10 stycznia 2006 r. i 14 marca 2006 r., a także obowiązującą linię orzecznictwa NSA. Odwołujący podniósł również, że jest przewlekle chory, niepełnosprawny, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe i wymaga stosowania diety. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, utrzymało ją w mocy, decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [...]. Kolegium wskazało na brzmienie art. 105 § 1 K.p.a., po czym stwierdziło, że podstawą obligatoryjną umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. W tej kwestii zgodziło się z przedstawionymi przez organ pierwszej instancji wywodami. Po przywołaniu regulacji art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), Kolegium uznało, iż żądane przez stronę "świadczenie" nie mieści się w katalogu świadczeń z pomocy społecznej. Stąd przyjęło, iż brak jest przedmiotu objętego żądaniem, a tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy z wniosku T. R. z dnia 3 marca 2014 r. Kolegium wyjaśniło także, że z dniem 1 stycznia 2014 r. weszła w życie uchwała Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Monitor Polski z 2013 r., poz. 1024), ale w uchwale tej nie zostały wymienione świadczenia o jakich przyznanie zwróciła się strona, tj. dary z Unii Europejskiej. Stąd brak było podstaw do orzekania co do istoty sprawy, ze względu na brak przedmiotu postępowania, tj. wnioskowanego przez stronę świadczenia. W skardze sądowoadministracyjnej (nazwanej odwołaniem) T. R. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i procedury, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że organ powołał się na akty i okoliczności niemające związku ze sprawą. Zdaniem skarżącego, w podstawie prawnej decyzji organ nie podał, w oparciu o jaki przepis wydał rozstrzygnięcie, a uzasadnienie - narusza art. 107 § 3 K.p.a. Zaznaczył, że powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie należy uznać za niedopuszczalne i w tej materii przywołał § 118 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, uznając, że zarzuty skargi są całkowicie niezasadne. Na rozprawie sądowej pełnomocnik z urzędu skarżącego podtrzymał w całości wnioski oraz zarzuty zawarte w skardze. Wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając równocześnie, że nie zostały one pokryte ani w całości ani też w części przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o umorzeniu postępowania w całości. Zatem badanie zgodności z prawem sprowadza się do ustalenia, czy w występującym w sprawie stanie faktycznym, Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działając z upoważnienia Burmistrza Nysy, był uprawniony do umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy w formie darów z Unii Europejskiej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ze złożonego wniosku skarżącego, doprecyzowanego w trakcie przesłuchania strony wynika jednoznacznie, że nie oczekuje on pomocy w postaci udzielenia jednego ze świadczeń realizowanych w oparciu o zapisy przywołanej ustawy o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą, lecz oczekuje (chce) pomocy w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej. Wobec tak jednoznacznie sprecyzowanego przedmiotu postępowania administracyjnego należało poczynić na wstępie rozważania co do zagadnienia, jakie przepisy mogą stanowić samoistną podstawą dla udzielenia żądanego świadczenia społecznego. Stosownie do art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Ten przepis ustawy zasadniczej nie może stanowić samoistnej podstawy do przyznania osobie potrzebującej zabezpieczenia społecznego, w przypadku gdy pozostaje ona bez pracy nie z własnej woli i nie ma innych środków utrzymania. Z brzmienia tej normy prawnej wynika bowiem, iż w takim przypadku zakres i forma takiego zabezpieczenia społecznego zostanie określona przez ustawę. Stąd w obowiązującym porządku prawnym taki system zabezpieczenia społecznego obywateli został przez ustawodawcę zabezpieczony poprzez stworzony system uprawniający do otrzymywania rent i emerytur, prawa do zasiłku w przypadku osób bezrobotnych, czy też świadczeń z pomocy społecznej. Z kolei, na zasadzie art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Według regulacji art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ponadto, przepis art. 3 pkt 1 ustawy o dożywianiu przewidywał, że w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (art. 5 ust. 1 ustawy o dożywianiu). Dostrzec trzeba, że powołane wyżej przepisy ustawy określają ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny oraz zakresu środków przeznaczanych na ten cel, zaś przepisy ustawy o dożywianiu określają formę tej pomocy (posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych). Dodatkowo podnieść przyjdzie, że podstawy prawnej do żądania przyznania zabezpieczenia społecznego nie może stanowić art. 12 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 8, poz. 67), zgodnie z którym w celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, Umawiające się strony zobowiązują się m.in. utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (nr 102) dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, bowiem powyższy przepis nie nakłada na Państwo obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi niezdolnemu do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo pozostającemu bez pracy nie z własnej woli, świadczenia z zabezpieczenia społecznego zapewniającego zaspokojenie niezbędnych potrzeb (por. wyrok SN z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I CSK 488/06, LEX nr 278809). Mając na uwadze powyższe rozważania na tle przywołanych przepisów oraz uwzględniając katalog świadczeń z pomocy społecznej określony w art. 36 ustawy, brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, w której osnowie organ pomocy społecznej orzekałby o przyznaniu bądź odmowie przyznania żądanej pomocy w formie darów z Unii Europejskiej. W przypadku, gdy właściwy organ stwierdzi, że brak jest przedmiotu sprawy administracyjnej objętej żądaniem wniosku, wówczas nie wydaje decyzji merytorycznej (pozytywnej bądź negatywnej) lecz zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponieważ sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, stąd zasadnie organ zastosował przepis art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a jej wydanie przez organ administracji publicznej jest obligatoryjne w przypadku bezprzedmiotowości. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest bowiem okolicznością obiektywną. Raz jeszcze podkreślić przyjdzie, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, LEX nr 82196; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1605/06, LEX nr 427659). W niniejszej sprawie skarżący w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił, że oczekuje od organu administracji publicznej pomocy w formie darów żywnościowych przyznanych z Unii Europejskiej przez przyznanie pomocy w tej wskazanej formie, a zatem w ocenie Sądu, prawidłowo organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skoro postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte ww. wnioskiem skarżącego, to w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnym było jego umorzenie. W świetle art. 105 § 1 K.p.a. brak możliwości konkretyzacji żądania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa obliguje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania. Wobec zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania, również organ odwoławczy wydał trafne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Ponadto, oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., nie znajduje uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi i działając na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.