II SA/Op 541/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na czynność Burmistrza W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego do szkoły 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Burmistrza W. na rzecz skarżącej A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca A. B. zaskarżyła czynność Burmistrza Miasta W., wynikającą z pisma z dnia [...] [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu do placówki oświatowej - Publicznej Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w K. córki J. B., posiadającej orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego Nr [...]. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39a ust. 1 Prawo oświatowe, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wniosku rodzica o zwrot kosztów dojazdów i zaproponowaniu organizacji przejazdu zorganizowanego przez gminę, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją przepisu, to wybór realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują, jaki wariant dowozu wybrać. Ponadto wniosła pismem procesowym z dnia 10 stycznia 2022 r. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na zaskarżoną czynność Burmistrza W., podając że pismo organu z [...] nie zawierało pouczenia o środkach zaskarżenia. Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2022 r. Sąd umorzył postępowanie w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wydając w tej mierze postanowienie. Sąd przyjął, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej P.p.s.a. wyłącza możliwość orzekania w przedmiocie incydentalnego wniosku o przywrócenie terminu skoro przewodniczący (sędzia sprawozdawca) skierował sprawę na rozprawę, a Sąd w składzie orzekającym prowadzi postępowanie sądowoadministracyjne. Przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. brzmi: Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 53 § 2 zdanie 2 P.p.s.a. Sąd uznał, że brak pouczenia skarżącej przez organ o środkach zaskarżenia jest dostateczną podstawą i przesłanką do nieuwzględnienia uchybienia terminu do wniesienia skargi i nadał jej bieg w celu merytorycznego załatwienia. Ponieważ przepis art. 53 § 2 zdanie 2 P.p.s.a. nie przewiduje żadnej procesowej formy rozstrzygnięcia kwestii uchybienia terminu przed rozpoznaniem skargi, a prowadzenie sprawy wyłącza stosowanie art. 86 i następnych P.p.s.a., to należało umorzyć postępowanie incydentalne w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 i § 2 P.p.s.a. W skardze skarżąca wniosła o: -stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności; -nakazanie organom Gminy W. wydania zgody na zwrot kosztów dojazdu dziecka do placówki oświatowej, poczynając od 1 września 2021 r. na rok szkolny 2021/2022; -zasądzenia kosztów sądowych według norm przepisanych W uzasadnieniu wskazała, że jest rodzicem dziecka, które posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego i orzeczenie o niepełnosprawności. Dziecko z uwagi na swoją niepełnosprawność uczęszcza do szkoły oddalonej o około 23 km od miejsca zamieszkania. Z uwagi na stan zdrowia dziecka już w tamtym roku szkolnym, podjęła decyzję, że dziecko będzie dowożone przeze nią do szkoły własnym środkiem transportu, a nie będzie korzystało z transportu zbiorowego zorganizowanego przez Urząd Gminy w W., zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe. Urząd Gminy wyraził na to zgodę. Została podpisana stosowna umowa i dowóz dziecka był realizowany w roku szkolnym 2020/2021 właśnie w ten sposób. W dniu 31 sierpnia 2021 r. złożyła kolejny wniosek, na kolejny rok szkolny 2021/2022 dotyczący dowozu dziecka do szkoły i zwrot kosztów dowozu z tego tytułu własnym środkiem transportu. Wniosek został przyjęty. Została ustnie zapewniona przez urzędnika, że w najbliższym czasie zostanie przygotowana odpowiednia umowa i dowóz może być już realizowany. Dziecko zaczęło być dowożone do szkoły od 1 września 2021 r. W dniu 3 września 2021 r. została telefonicznie poinformowana przez urzędnika Gminy, że jednak nie będę mogła dowozić dziecka do szkoły, tylko dziecko będzie korzystało z dowozu, który został zorganizowany przez Gminę. W dniu 10 września 2021r. otrzymała pismo, które o tym informowało, że jak wynika z przepisów Gmina ma prawo sama zadecydować , nie biorąc pod uwagę decyzji rodzica ani stanu zdrowia dziecka. Poinformowano też, że z tej samej miejscowości będzie dowożone inne dziecko do innej placówki w tym samym mieście i urzędnik nie widzi powodu, żeby niepotrzebnie były zwracane koszty dowozu, skoro dzieci mogą jeździć tym samym środkiem transportu. Po otrzymaniu pisma z Gminy skontaktowała się z Departamentem Wychowania i Edukacji Włączającej Ministerstwa Edukacji i Nauki w Warszawie z prośbą o pisemne zajęcie stanowiska w tej sprawie. W międzyczasie jako odpowiedź na wysłane przez Gminę pismo, wysłała informację, że nie zgadza się z jego decyzją i podtrzymuje wniosek złożony w dniu 31 sierpnia 2021r., że pismo przekazała do Ministerstwa Edukacji i Nauki w Warszawie. Na to pismo nie otrzymała odpowiedzi. W związku z wyczerpaniem możliwości nawiązania kontaktu z urzędnikami decyzyjnymi w tej sprawie i braku z ich strony jakiejkolwiek dobrej woli wniosła skargę. Nie zgadza się – dodała - na to, żeby urzędnik łamał prawo i interpretował przepisy na które się powołuje tylko i wyłącznie na swoją korzyść naruszając konstytucyjne prawo do decydowania rodzica o swoim dziecku. W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o odrzucenie lub o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając to stanowisko podniosła, że w dniu 31 sierpnia 2021 roku A. B. złożyła wniosek o zwrot kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego do szkoły własnym środkiem transportu. Do wniosku zostały załączone dokumenty: kopia orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego oraz kopia zaświadczenia nr [...] o zatrudnieniu A. B. W dniu 9 września 2021 roku doręczono A. B. pismo nr [...] z dnia [...] będące odpowiedzią na złożony wniosek z dnia 31 sierpnia 2021 r. Jednocześnie od dnia 6 września 2021 roku Gmina W. umożliwiła bezpłatny dowóz J. B. z miejsca zamieszkania do Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w K., z którego córka A. B. nie korzystała. W dniu 17 września 2021 roku do Urzędu Miejskiego w W. wpłynęło pismo informujące o podtrzymaniu wniosku z dnia 31 sierpnia 2021 roku w sprawie zwrotu kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego do szkoły własnym środkiem transportu. Organ podniósł, że strona skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. O podjęciu czynności polegającej na odmowie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka wyrażonej w piśmie z dnia [...] skarżąca dowiedziała się w dniu 9 września 2021 roku . Termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 9 października 2021 roku (piątek), a zatem 12 dni po upływie terminu ustawowego. Odnosząc się do zaskarżonej czynności i zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe organ stwierdził, że Gmina W. spełniła obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust. 4 poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu z miejsca zamieszkania niepełnosprawnej uczennicy J. B. do Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w K. Nowelizacja art. 39 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (ustawą z dnia 16 października 2019 r., Dz. U.2019 r., poz. 2248 ze zm.), która weszła w życie w dniu 3 grudnia 2019 r., uchyliła przepis art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego oraz dodała m. in. art. 39a ust. 1 ustawy o brzmieniu: "Obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców". Taka regulacja prawna jednoznacznie obciąża Gminę obowiązkiem zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki niepełnosprawnemu uczniowi, którego kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 ustawy i wskazuje na pierwszeństwo obowiązku gminy zapewnienia bezpłatnego przewozu i opieki przed obowiązkiem zwrotu kosztów dojazdu zapewnionego przez rodziców we własnym zakresie. Zgodnie z zapisami art. 39 ust. 4 pkt 1), art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.) istnieją dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna. Obie wyżej wymienione formy mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z form skutkuje wypełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 39 w/w ustawy. W sprawie Burmistrz W. skorzystał z prawa pierwszeństwa o którym mowa powyżej, wskazując formę dowozu w postaci zapewnienia bezpłatnego transportu z miejsca zamieszkania do najbliższej szkoły. Organ podniósł też, że od 6 września 2021 r. zorganizowano bezpłatny transport i opiekę innemu uczniowi niepełnosprawnemu z tej samej miejscowości i do tej samej szkoły, a Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego związana z zasadami racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, skorzystała z przywileju pierwszeństwa obowiązku gminy zapewnienia bezpłatnego przewozu i opieki przed obowiązkiem zwrotu kosztów dojazdu zapewnionego przez rodziców we własnym zakresie i zaproponowała skarżącej rozwiązanie w postaci bezpłatnego transportu z miejsca zamieszkania do najbliższej szkoły. Pomimo zapewnienia bezpłatnego transportu uczennicy niepełnosprawnej z miejsca zamieszkania do Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w K. skarżąca z tej formy nie skorzystała. Wymaga wyjaśnienia, że zarządzeniem nr 8/21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz w zw. z zarządzeniem nr 21 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na rozprawę w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, Sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych tego rodzaju czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i dalsze powołane tam orzecznictwo ,wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 lutego 2021 r., sygn. II SA/Bd 1069/20 opubl. CBOSA). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21 rok życia. Z powyższego przepisu, jak i z art. 39a ust. 1 ustawy wynika, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę - we własnym zakresie - bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy tym wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka. W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, organ gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły. Interpretacja normy art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy wymaga jej zestawienia z niepełnosprawnością konkretnego dziecka, która to niepełnosprawność może różnić się zarówno rodzajem, jak i zakresem. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek, który pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być szkoła najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). Ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka powinna być przez organ dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej oraz z uwzględnieniem, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 ustawy musi być realne, zaś uprawnienie to jest ściśle skorelowane z obowiązkiem gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., sygn. III SA/Gd 769/19, wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2021 r., sygn. II SA/Po 398/20). II. Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania zgodnego z prawem - niezależnie od formy prawnej załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (decyzja, postanowienie, czynność materialno-techniczna, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej) - wymaga od organu podjęcia czynności nastawionej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny. Z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z zasadami zwrotu kosztów przejazdu uczennicy niepełnosprawnej do szkoły nie oznacza, że odmowa dokonania tej czynności może nastąpić bez szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny wszystkich istotnych jej okoliczności. Czynności z zakresu administracji publicznej podejmowane w sprawie indywidualnej powinny bowiem odnosić się do okoliczności konkretnego przypadku. W realiach sprawy niniejszej, zaskarżona czynność - wyrażona w piśmie organu z [...] – nie jest typową, sformalizowaną tak jak decyzja administracyjna, formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy K.p.a. Do tego rodzaju niedecyzyjnych czynności organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów K.p.a. określa art. 1 i 2 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej; 7) postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.), wskazując jednocześnie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że art. 107 K.p.a., ani inne przepisy K.p.a., nie znajdują wprost zastosowania do zaskarżonej czynności, gdyż czynności tego rodzaju nie są dokonywane w trybie i na zasadach określonych w K.p.a. III. Dlatego ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami szczegółowymi, w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami, jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym, pozwalają Sądowi uznać, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie obejmuje w szczególności obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Standardy "dobrej administracji" szerzej reguluje Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. W akcie tym eksponuje się obowiązek należytego uzasadniania przez organy administracji swych rozstrzygnięć. Z art. 18 ust. 1 EKDPA wynika, że w odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 2 EKDPA urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie przywołane postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 4 lit. b EKDPA), to w istocie wyznaczają pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki NSA z 28 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3264/18, z 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2430/17). Brak prawidłowego uzasadnienia czynności z zakresu administracji publicznej stanowiącego jego integralną część, nie pozwala zarówno stronie jak i Sądowi na poznanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując takie rozstrzygnięcie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku. Przy dokonywaniu zaskarżonej czynności organ dysponował orzeczeniami o niepełnosprawności i o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka, które powinien był w świetle powyższych wywodów poddać analizie i opisać. Nic takiego jednak nie miało miejsca przed podjęciem czynności. Próba odniesienia się do tych dokumentów dokonana w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braku należytego uzasadnienia zaskarżonej czynności. Odpowiedź na skargę stanowi bowiem wyłącznie pismo procesowe, zaś zgodnie z tym co wyżej podniesiono, organ powinien poczynić ustalenia istotne dla prawidłowego rozpoznania wniosku przed dokonaniem czynności i dać im wyraz w jej uzasadnieniu, by umożliwić Sądowi jej kontrolę. IV. Dlatego Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie uprawnienia skarżącej do zwrotu kosztów dowozu na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a., oceniając takie żądanie jako przedwczesne wobec braku wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi się kierował podejmując zaskarżoną czynność. Przepis art. 146 § 2 P.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru orzeczeń sądu administracyjnego. Wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. To na organie spoczywa jednak obowiązek uprzedniej oceny materiału dowodowego i jej wyrażenia w uzasadnieniu czynności, czego w tym przypadku zabrakło. Przy ponownym podejmowaniu czynności w przedmiocie wniosku o zwrot kosztów przewozu dziecka skarżącej organ uwzględni powyższą ocenę prawną, w szczególności uwzględni indywidualne potrzeby dziecka w procesie edukacyjno-terapeutycznym, zdrowotnym i dowozu do szkoły a następnie uzasadni podjętą czynność w sposób pełny.